我与《民主与法制》的40年（上）参与《民主与法制》司法体制改革重大选题二三事

罗书平

看到贵刊“我和《民主与法制》”征文启事，我想，无论如何我都应该写一篇文章！

作为一个既是读者又是作者甚至还是“兼职编辑”（偶尔奉命为编辑部组稿）老人，毕竟见证了这本以宣传“民主与法制”为己任的期刊从40年前诞生到成长、壮大的全过程！

40年前（1979年），我在四川省邻水县人民法院做书记员已经有两年的“院龄”了。一天，刚从县委调任县法院院长的甘沛国参加省法院组织的培训回来，给了一本杂志要我“好好学习”！记得当时文质彬彬的甘院长指着杂志封面说了一句，这本杂志（民主与法制）“五个字就把封面占完了——也好，醒目，记得住！”

确实记住了，而且放不下。

那时，我虽然只是个“书记员”，但当时办理案件基本上都不开庭审理，更少公开审理，出庭记录的“本职工作”并不多，更多的是按照县法院办公室主任的安排誊抄或撰写工作报告、法院简报、通讯报道等。因此，在新中国成立30年来不仅没有法律，甚至连法学报刊书籍都像“大熊猫”一样珍稀的年代，居然有了一本专门宣传“民主与法制”的刊物，那可是“相当的珍贵”，自然是如获至宝！

在严格按照院长指示“好好学习”的同时，我也开始摹仿上面的文章依葫芦画瓢写“豆腐块”，其间还不时参加编辑部组织的征文活动，35年前收到的编辑同志给我亲笔回信珍藏至今。久而久之就产生了如同“老朋友”般的感觉，而且这种感觉延续到刘桂明同志由《法律与生活》编辑、《中国律师》总编辑调任《民主与法制》社任总编辑后，更是与日俱增。以至于在当前新媒体层出不穷、纸媒体日薄西山的今天还愿意在这份耕耘了40年仍不忘初心、砥砺前行的传统刊物“点赞”！

至今，我为这本杂志上到底投了多少稿件？刊登了多少？已经记不清了，但近年来杂志围绕国家全面深化司法体制改革和全面推进依法治国基本方略建设所组织的重大课题的讨论，几乎我都应邀参加或主动参加，相继发表了内容涉及有关最高法院新中国成立初期的“六大分院”与巡回法庭的诞生、如何设立跨行政区法院、超期羁押的破解与看守所的体制改革、裁判文书改革的现状与发展趋势、聂树斌案件的文章。

值此贵刊“四十周年”华诞之际，对这些文字进行盘点和回顾，我想，无论对于个人、杂志社乃至推进法治中国建设都具有“承上启下”“继往开来”的意义。

35年前编辑给作者的回信

从“六大分院”到“巡回法庭”

参与2014年下半年《民主与法制》组织的“巡回法庭猜想”选题不久，就传来中央的决定：在设立深圳、沈阳两个巡回法庭的基础上，再增设南京、郑州、重庆、西安四个巡回法庭！紧接着，最高人民法院传出信息：新增设的四个巡回法庭将于近期挂牌！

也许是编者认为我在之前“猜想”中《那些年，最高法院曾经的“六大分院”》一文还过得去，很快，就接到编辑部稿约，希望再次为“巡回法庭”选题写一篇。如果说上一篇是对新中国成立初期最高法院设立的“六大分院”的历史回顾的话，那么，有关“巡回法庭”的话题就应当从两年来的运行情况入手，围绕巡回法庭的职责设计和发展趋势下笔，但无论如何，“六大分院”和“巡回法庭”都是密不可分的。

史料记载，中央人民政府委员会于1949年10月1日任命沈钧儒为中央人民政府最高人民法院院长后，迅速调配干部建立最高人民法院。可以说，中华人民共和国最高人民法院是与共和国同一天诞生的。

一个月后，“最高人民法院”在原“华北人民法院”的基础上宣告成立，当日即正式启用院印。紧接着，最高人民法院相继在沈阳、西安、上海、武汉、重庆、北京六个行政大区建立东北、西北、华东、中南、西南、华北六个分院。与此同时，许多省级人民法院也陆续在所辖各专区建立了自己的分院。

设置“六大分院”的根据是中央人民政府1951年9月4日公布的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》。该条例虽然只实施了三年，即被1954年9月21日第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国人民法院组织法》取代，但它除确立了人民法院的性质、组织体系、机构设置和审判制度等重大问题外，特别规定最高人民法院得在各大行政区或其他区域设分院或分庭，在所辖区域内执行最高人民法院的职务，从而成为新中国成立以后设立最高人民法院分院的法律依据。

《人民法院暂行组织条例》还规定：最高人民法院分院、分庭受最高人民法院的领导和监督，在其所辖区域内领导并监督各级人民法院的审判工作；最高人民法院分院、分庭的刑事、民事判决均为终审判决（但重大或疑难的案件应报请最高人民法院审查处理）。直到三年后的一届全国人大一次会议通过的新中国第一部《人民法院组织法》，取消了“最高人民法院分院（分庭）”的建制。

关于“六大分院”的职权范围，按1950年5月3日最高人民法院、司法部《关于审级诸问题的批复》，主要体现在两个方面：

一是明确“六大分院”为“终审机关”。在法院组织法未颁布前，一般案件如对县（市）法院判决不服时，可向省人民法院或其分院上诉，再不服，可向最高人民法院分院上诉，最高人民法院分院即为终审机关；而对某些重大案件，也可经由省法院、大行政区直属市院或最高人民法院分院受理。所以对审级要看案件实际情况而定，不必拘泥于“三级三审”制。

二是明确“五大分院”享有死刑复核权。即除设在北京的最高人民法院“华北分院”外，其他五个分院原则上都享有死刑复核权。

正是因为有新中国成立初期“六大分院”的历史渊源，在最高人民法院正式设立“巡回法庭”之前，部分全国人大代表和专家学者是建议“继续设立”最高人民法院分院的。最后，最高人民法院根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，在《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》中确定“设立最高人民法院巡回法庭”。2014年12月28日，十二届全国人大常委会第十二次会议任命了最高法院巡回法庭的庭长、副庭长。

关于巡回法庭的职责，按最高人民法院的规定是“受理巡回区内相关案件。……最高人民法院根据有关规定和审判工作需要，可以增设巡回法庭，并调整巡回法庭的巡回区和案件受理范围。”此外，还分别规定了“巡回法庭是最高人民法院派出的常设审判机构。巡回法庭作出的判决、裁定和决定，是最高人民法院的判决、裁定和决定”；巡回法庭审理或者办理巡回区内应当由最高人民法院受理的案件有十一类，但不包括有关“知识产权、涉外商事、海事海商、死刑复核、国家赔偿、执行案件和最高人民检察院抗诉的案件”（这些案件“暂由最高人民法院本部审理或者办理”）。

显然，从设立巡回法庭之前的最初构想到最后的实际定位，有个逐步变化的过程。而且，最高法院巡回法庭的职责似乎可以用一句话概括：就是办案！——办理依法应当由最高法院（本部）受理的案件——旨在缓解最高法院本部长期以来案件过多的压力。

为此，笔者有理由认为，“最高人民法院巡回法庭”的职责与新中国成立初期的“六大分院”相比不可同日而语。但是有一点却是相同的，无论是最高法院，还是最高法院的分院抑或是最高法院的巡回法庭，都是一个审级，“分院”和“巡回法庭”作出的裁判，也是“最高法院”的裁判。同时，最高法院分院、巡回法庭与地方法院之间是一种审级关系，也就是上下级关系，同时也应当是监督指导的关系，这是没有任何疑义的。

问题在于，在几十年的司法实践中，地方法院（特别是高级法院）的职责尚包括在审理案件之外，有权对辖区内（中级和基层）法院审判工作中的具体问题制定实施细则或指导意见，特别是在相关司法解释（主要是刑事司法解释）中对涉及犯罪数额、量刑情节、危害后果的情形时，往往还会特别作出“各省、自治区、直辖市高级人民法院、人民检察院可以根据本地区经济发展状况，并考虑社会治安状况，在前款规定的数额幅度内，确定本地区执行的具体数额标准，报最高人民法院、最高人民检察院批准”的授权性规定，而作为辖区内“地方法院”的上级法院的最高法院“巡回法庭”却不具有这样的职责，似乎不合情理，更不利于监督和指导巡回区内地方法院的审判工作。

由于每一巡回法庭所对应的区域必然包括几个省级行政区（“一巡”辖广东、广西、海南三省区，“二巡”辖辽宁、吉林、黑龙江三省），而按最高法院“授权性”司法解释，这些在同一个巡回区内而不同的高级法院就必然会有若干个司法规范性文件，这样，在同一个巡回法庭的审判工作中就有一个在适用法律时（包括实体和程序中）如何做到裁判依据的统一和平衡问题。这些问题，在巡回法庭设立之前，都会上报共同的上级法院（最高法院）解决，而在设立巡回法庭之后，自然就应当由巡回法庭统筹解决。

因此，笔者认为，最好的办法就是以最高法院巡回法庭的名义，在巡回区内按照最高法院制定司法解释的程序，制定适用于辖区内审判工作有效的司法规范性文件。

（未完待续）