以法治建设为保障推进粤港澳大湾区创新发展

石佑启

粤港澳大湾区建设是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的国家战略。2019年2月18日，中共中央、国务院印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》，擘画了大湾区建设的新蓝图，把大湾区发展推向了新阶段。按照《规划纲要》的要求，大湾区将打造成为富有活力和国际竞争力的一流湾区和世界级城市。一流的大湾区建设需要一流的法治营商环境予以保障，营造优质的法治营商环境对大湾区创新发展的重要性不言而喻。

法治对大湾区创新发展具有重要意义

《规划纲要》提出：把坚持“一国”原则和尊重“两制”差异有机结合起来，坚守“一国”之本，善用“两制”之利。把维护中央的全面管治权和保障特别行政区的高度自治权有机结合起来，尊崇法治，严格依照宪法和基本法办事。可见，大湾区创新发展应当始终以“一国两制”为立足点，在法治框架下推进。第一，法治是大湾区创新发展的前提。推动粤港澳大湾区创新发展的核心在于协调各种利益关系，形成统一的市场、统一的标准、统一的规则、统一的运行机制，让政府、市场、社会实现合作共赢。而有效协调利益关系、促进多元主体积极参与合作，必须发挥法治的功用。要坚持法治先行，通过建立健全相应的规则，厘清多元主体的权利义务关系，明确多元主体参与创新的路径，激发多元主体在大湾区创新实践中的活力，提升多元主体的协同创新能力。第二，法治是大湾区创新发展的保障。推动人才、资本、信息、技术等创新要素在粤港澳区域市场的便捷有效流动，有赖于统一市场规则的构造与运行;优化区域创新环境，建设国际科技创新中心，需要完善知识产权制度，加强知识产权行政执法和司法保护，建立健全知识产权案件跨境协作机制;协调地方利益关系，规避创新引发的风险和纠纷，必须推进利益协调机制、激励约束机制及纠紛化解机制的构建与完善，打造稳定、公平、透明、可预期的法治化营商环境。第三，法治是大湾区创新发展的动力。粤港澳大湾区创新发展需要通过加强制度设计和规则衔接为之提供牵引力，依托制度创新破除行政壁垒、降低交易成本，以制度保证简政放权落到实处。《规划纲要》、框架协议及专项规划等规范性文件的出台，对大湾区创新发展提出具体要求，为先行先试预留了空间，有利于激发多元主体的积极性、主动性和创造性。

粤港澳大湾区扬帆起航：为“一带一路”建设提供有力支撑。图为深圳中国前海梦工场。

大湾区创新发展对法治产生新要求

法治推动和保障粤港澳大湾区创新发展，粤港澳大湾区创新发展又对法治产生新的要求。一是大湾区创新发展要求法治建设相伴而行。大湾区创新发展是一个渐进的过程，法治建设也是渐进的过程。一方面，大湾区法治建设应当与区域内创新发展的阶段目标相对应，形成不同时期的规划，设定不同阶段的任务;另一方面，要根据新时代大湾区建设的新目标新任务的要求，推进体制机制创新，构建粤港澳大湾区战略合作的法治新平台。二是大湾区创新实践要求拓展规范体系。促进和规范大湾区创新实践不能忽视区域合作协议、社会自治章程、行业协会商会制定的技术标准等软法规范的作用，这些软法规范与由国家强制力保障实施的硬法规范共同组成大湾区治理的规范体系。软法可以弥补硬法规制的不足，有效缓解粤港澳三地由于法域差异导致的制度冲突和限制。当前，要推动大湾区创新发展，关键是要确立软法在规范体系中的地位，提升软法的质量，发挥软法的作用，促进软法与硬法的分工合作与衔接适用。三是大湾区协同创新要求构建常态化法律机制。区域协同创新是实现大湾区创新发展的基础，首先，要通过建构区域协调机制搭建粤港澳三地对话平台，统筹各地的创新实践，在产业创新、创新要素流动层面减少地方之间的重复建设、清除市场壁垒;其次，要补齐区域利益补偿机制的短板，通过利益补偿机制调整利益分配、协调平衡利益关系;再次，要弥补信息共享机制的不足，防止大湾区建设受信息不对称、不畅通等因素的困扰，难以形成整体联动效应;最后，由区域协同创新所导致的区域府际争议、公私合作纠纷等，要通过完善现有法律救济机制予以解决;要在尊重各自管辖权的基础上，加强粤港澳司法协助等。

探寻支撑大湾区创新发展的法治路径

粤港澳大湾区是在“一国两制三法域、三个关税区、三种货币”的条件下进行建设的，这是粤港澳大湾区有别于其他湾区的最大特点，也是粤港澳大湾区融合发展的最大挑战。如何回应现实需求、促进规则衔接、实现融合发展，是一个崭新课题，没有先例可循、没有模式可套，必须积极探寻助力大湾区创新发展的法治路径。第一，推进大湾区法治建设与创新发展同步展开。围绕《规划纲要》提出的大湾区发展两个阶段及其对优化创新环境、提升创新能力的目标设定，形成相应的法治建设规划。逐步落实关于创新发展的实施纲要、专项规划、合作协议的出台和监督实施，减少科研机构、人才等创新要素跨境交流的规则限制，拓展广东自贸区各大发展平台进行先行先试、制度创新的空间，并通过明确适用范围、授权程序等方式将先行先试同步纳入法治轨道;加快建立粤港澳大湾区争端解决合作机制，解决一些共性的法律问题。第二，建设软硬结合的大湾区规范体系。梳理大湾区规划纲要、框架协议等软法规范与地方性法规、地方政府规章等硬法规范的效力层级，促进软法与硬法的优势互补与衔接适用，具体表现为：规划纲要、框架协议等软法规范立足于大湾区创新发展的顶层设计和谋篇布局，粤港澳三地立法为其具体实施提供基本效力保障;权力清单、社会自治规范、行业技术标准等软法规范则细化、优化硬法规范，增强硬法规范的针对性和可操作性。第三，构建常态化的大湾区法律治理机制。一是构建区域协调机制。在中央层面成立由粤港澳大湾区建设领导小组牵头，中央各部委共同参与协调的具体机制，强化对大湾区创新发展的规划指导;在粤港澳区域层面整合粤港、粤澳高层联席会议机制，建立统一的粤港澳合作协调机制，统筹协调三地的创新资源。二是构建区域利益补偿机制。通过规定利益补偿的标准和具体流程来实现粤港澳地方之间的利益平衡，规避各地在产业创新中的同质化恶性竞争。三是构建信息共享机制。打破“信息孤岛”，加强信息共享平台和信息交换机制建设，促进信息交流共享。四是构建多元化争议解决机制。在中央层面建立争议裁决机制，如在国务院建立纠纷解决渠道。粤港澳各地方政府在合作中产生争议时，先由争议双方进行协商和解，在协商无果的情况下，可请求国务院裁决;推动调解、仲裁、诉讼等多元救济途径在解决公私合作争议等新型纠纷中的选择性适用;加强粤港澳司法交流与协作，推动建立共商、共建、共享的跨境纠纷解决机制，为大湾区建设提供优质、高效、便捷的司法服务和保障;完善国际商事纠纷解决机制，建设国际仲裁中心，支持粤港澳仲裁及调解机构交流合作，为粤港澳经济贸易和知识产权保护提供仲裁及调节服务等。