清产核资中的问题与解决路径农村集体资产

王嘉诚 汪敬军 (山东政法学院/烟台市蓬莱海滨法律服务所)

农村集体资产清产核资的内涵与意义

农村集体资产清产核资是稳步推进农村集体产权制度改革必经环节。农村集体资产清产核资，就是全面清理农村集体的资金、资产、资源，清理历史旧账，盘查历史亏盈，明确产权权属，然后登记造册，一并录入清产核资系统。农村集体资产清产核资，有利于加强农村集体资金、资产、资源的管理与明晰权属；有利于维护集体经济组织和农民群众的合法权益；有利于盘活庞大的农村集体经济静态存量资产，壮大农村经济；有利于防止村基层的财产流失和村干部的贪腐现象，为农村集体资产产权制度改革的资产量化和股权配置奠定基础。农业农村部表示，将扎实推进农村集体资产清产核资工作，在2019年12月底前按期完成任务。可见，研究集体资产清产核资中的问题并提出解决对策，不仅重要而且迫切。

农村集体产权改革清产核资中的问题

其一，对清产核资制度认识模糊，重视程度不够。清产核资是农村集体产权制度改革中的必经程序。清产核资的首要工作就是让农民认识到这项利民工程的重要性和必要性。但是大部分集体成员对清产核资操作步骤和程序，不能准确把握，执行能力亦欠缺。更有甚者，基层干部对农村集体产权制度改革清产核资发生误解，对此工作消极回避。部分村庄村集体资产为“负资产”，村干部畏惧农民群众知情后产生不满情绪，影响农村稳定，对清产核资工作产生不作为的情况。农民对于农村集体产权制度改革清产核资这项工作更是极其陌生。

其二，集体经营性资产处置不透明，清产核资程序不规范，村务公开流于形式。集体经营性资产顾名思义就是以营利为目的，具有增值性特点的资产。经营性资产的处置主要涉及到商用房屋和门面房等建筑物、农业农耕专业型机器设备和简易工具、集体兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额等的处置问题。村工作人员违反相关程序，对经营性资产处置不明表现为应招标而不招标或者陪标现象、村领导个人一言堂现象，或村委成员之间形成利益团体，赚取集体利益、长期挂账等。同时，部分村工作人员对资产资源处置不当。以各种形式抢占、强占、多占集体资产，故意漏登、不登、规避监管，或者对未按照规定进行清产核资走过场的，以及不如实填报报表、隐瞒真实情况，这导致部分经营性资产超出有效的追收期限而无法收回，进而资产流失、无法清产。集体资产清产后，农民无法对具体集体资产进行及时知悉。尽管在清产核资完成后，会制作《清产核资报告》，但是，农民群众查看报告的程序过于繁琐，农民无法及时知悉最新的集体资产的现实情况。

其三，集体资产历史悠久、财务混乱、账目不清、权属不明。农村集体资产清产核资工作将全覆盖全区所有的村居的经营性资产，具体包括：用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具设备、农业基础设施、集体兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产。由于历史的原因，村委人员经过多次换届选举后，管理账本的人员变动较大。账本中所记载的经营性资产经由多人多次的记录而变得混乱不清，难以直接反映真实的经营性资产的具体数目。呈现出现存账本内记录的资产名称与现存实物不能相对应、记录的金额与实际发生的历史成本不相符、记录的实物已经损毁灭失等现象。相邻村合作建设的经营性资产，“一方出钱，一方出地”，现如今难以确定其产权价值的比例分配情况。账目不清、财务混乱的现象也使得部分村组织滋生对集体可经营性资产的低价变卖、转移经营性资产、挥霍浪费资金资源等恶劣现象，造成农村集体资产的产权不清，进而造成农村集体经营性资产的严重流失。

其四，遗留大量产权存在争议的合同。为实现长期占有集体土地的目的，在承包合同签订时，只签土地租赁合同，对其产权归属没有具体规定，造成集体与承包方在合同期满后，产生权属争议，进而清产核资过程中出现回避争议、不彻底清产的现象。很多村干部法律意识薄弱，很多承包合同或村集体对外的经济合同以口头或简式纸质合同签订，合同漏洞众多。同时，承包地合同内容与实际内容不一致。主要表现为：部分村干部实际承包的土地面积较之合同约定的更大、且约定的土地承包合同期限更长。更有甚者，部分土地承包合同约定的承包期限超过法律规定的二轮土地承包期限。

农村集体产权改革清产核资的解决之道

其一，聘请专业人士参与，积极宣传，消除误解，纠正错误认识。聘请专业的会计师事务所团队和律师事务所团队，乡镇负责人亲力亲为，提高基层干部和群众对清产核资的重视程度。召开清产核资工作动员大会。考虑到农村村落众多，到会人员人数太多，因此，乡镇负责人应先召集各村村支书学习清产核资制度，后乡镇负责人分批分次分配到各村，分别召开村清产核资动员会。用最通俗易懂的语言将清产核资工作讲明白，理解清产核资的重要意义。同时，各地区农业局应该联合会计师事务所和律师事务所多次举办培训班，请相关工作人员和专家对清产核资每一个阶段进行讲解。在试点省份中进行“重难点再试点”。例如，山东作为全国整省试点省份，山东省济南市章丘区率先在全区完成了农村集体产权制度改革清产核资任务，章丘区亲派农业局工作人员聘请专业的会计师事务所人员，对乡镇人员和村组织人员进行专业培训讲解。对村民广泛演讲，广泛宣传，严格落实“双组长责任制”。让村民和村组织在充分理解清产核资工作的基础上，增强对清产核资的信任感与积极性。

其二，建构清晰的清产核资流程，保障农民的知情权。首先，明确集体资产清产核资的操作流程。根据农经办出台的规定，清产核资工作流程具体可以分为：账务清理、清查核实、产权界定、价值重估、公示确认、建立台账、审核备案、汇总上报、纳入资产监管平台管理、资料归档，共十项流程。其中有三项需要重点明晰：第一，账务管理与清查核实工作最为繁重，涉及多种经营性资产的清理核实。第二，产权界定是指依据国家法律法规和相关政策的规定，农村集体资产所有权确权到每一个村集体组织之中，并以此由农村集体经济组织行使和管理其所有权的法律行为。各类资产和资源的产权界定也是重要环节。第三，价值重估是针对大型资产中账面价值与实际价值有较大出入时，按照国家规定的方法、标准进行重新估价。价值重估针对流动资产，对于固定资产一般不进行价值重估。例如，济南市章丘区面对集体资产清产核资工作，首创了清产核资“六亮工作法”、“三位一体”模式、“三榜公示”，通过制度创新和产权制度改革，保障农民群众的知情权，沿着正确的轨道，健康有序地发展。集体资产清算后，农民无法对集体资产及时知悉的解决方案是，加强信息披露、村务公开的相关工作，聘请专业的手机软件开发团队，将集体组织的资产纳入到数字信息化手机软件中。农民群众可以通过手机软件，随时随地查看最新的村集体资产情况。

其三，依法处理违法违纪问题。经清产核资小组核实，弄清原因，该补缴的补缴承包费；对侵占集体资金和资产的，要如数退赔；对资产资源处置不当、村干部故意漏登、不登、不如实填报报表、隐瞒真实情况、规避监管的，依据国家有关规定由村集体产权股份制改革试点领导小组责令该正，涉及违规违纪的移交纪检监察机关处理，构成犯罪的移交司法机关依法追究当事人的刑事责任。

其四，重点做好账目清查和权属界定工作。首先，针对财务混乱，账目不清，专业的会计师人员应该清查账内资产，根据账本账目，对每一个村内一一比照，以账找账，以物找账，做到账本与账据、账物、账账、账款“五相符”，但程序繁琐艰辛。对没有登记入账的，要登记入账；对核算不准确的，要调整账目；对长期借出或未按规定手续租赁转让的，要清理收回或补办手续。账本内容与实物名称不相对应，应该追溯到前几届村委成员或财务人员进行询问加以确认。对已经经过维修或者部分已经损坏的资产，应确定其现存价值并加以确认，记录在报告中。其次，针对权属不明，集体经济组织经营性资产所有权界定应当坚持“谁投资，谁所有，谁受益”的原则，同时充分考虑资产形成的具体过程，从有利于管理的实际出发，尊重历史、照顾现实，实事求是地进行。村、组、社集体组织投资形成的资产，归该村、组、社集体组织成员集体所有。其权属关系不准相互平调与挤占。

具体而言，针对经营性资产所有权的界定，可以细分为以下几个方面：（1）创办集体企业时筹备的各类资金的资产所有权界定。对于这类各种资金，凡事先与当事人有约定的，按其约定确定其权属；没有约定的，其所有权原则上归集体经济组织全体成员集体所有，也可以双方当事人进行协商处理。政府和国有企业为扶持农村集体经济组织发展而转让、划拨或投入集体经济组织投资兴办的企业形成的资产，凡是明确无偿转让或有偿转让而收取的转让费用已经达到其资产原有价值的，该资产及其收益性形成的所有者权益，应认定为全体成员集体所有。村社集体经济组织虽然没有资金投入，但是以集体经济组织名义贷款兴办的企业，其资产归集体经济组织全体所有。（2）改制企业的资产所有权界定。集体经济组织参股合作制企业，后改组成股份制的，其资本公积、盈余公积和未分配利润盈余的划分按照原股各方所投股金实际到账比例界定。集体经济组织投资兴办的企业，改制为股份合作制企业时，各地为鼓励职工入股而设置的“影子股”“共享股”等，其所有权应为集体经济组织全体成员集体所有。（3）挂靠企业的资产所有权界定。对于挂用集体牌子，视为私人经营的企业，集体经济组织履行了连带责任的，对其盈利和积累，应当按照合同约定或协商确定集体经济组织的权属，国家对集体经济组织的优惠政策形成的资产，原则上归集体经济组织全体成员所有，或双方协商确定。（4）对于相邻村合作建设与投资的经营性资产所有权界定，应当先评估整体价值，然后按照各村提供的土地折算成货币价值与其他村的资金投资按照百分比明确其所有权权益比例，最后再进行清算。

其五，针对存在争议的合同解决方案。首先，确定合同是否规范，合同约定的村级收益是否合理。对不合理或不规范的相关经营性资产的经济合同应通过协商、取证或法律途径予以解决。对于双方当事人愿意解除或补充合同内容的情况，负责清产核资的小组相关人员可以会同村委会与承包方进行重新签订合同或补签合同。据实补签的合同，进行相应的补偿或追偿，也可根据双方的意愿解除合同。其次，对产权有争议合同的解决方案。清产核资小组成员聘请律师协助走访邻居或历届村委成员调查取证、明确其产权，然后予以登记公告。最后，建立“三资”监管便民服务平台，完善“三资”的管理，加强对到期承包合同资金收回及预警监控，防止资产流失。“合同名称”要书写严谨合乎规范，“合同主要内容”对合同标的、标的数量、起止时间、合同对价或价款等情况要明确具体，避免歧义现象的发生。必要时经营合同可以通过招投标形式确定，保证合同的完整性与合法性。此外，违规对外承包的“四荒地”相关合同内容，或解除合同或补偿，计入补偿款。未经正规程序开发利用的土地，应归于国家所有。