论农村集体经济组织成员的权利体系

宋天骐 （烟台大学法学院）

集体产权制度改革的根本目的在于保护农民集体权益，赋予农民更多的财产权益。而要实现这个根本目的，首先需要明确农民集体与集体经济组织之间，以及农民与集体成员之间的区别。

2016年12月，中共中央、国务院联合发布了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《改革意见》），随后连续三年的“中央一号文件”都不同程度地强调集体产权制度改革。依据《改革意见》，集体产权制度改革的目标是“通过改革，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益”。依据这一改革目标，集体产权制度改革应当进一步明确集体经济组织成员的权利。《改革意见》指出：集体产权制度改革要“发挥农民主体作用，支持农民创新创造，把选择权交给农民，确保农民知情权、参与权、表达权、监督权”，要“落实农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动的民主管理权利，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系”。因此，在集体产权制度改革中，应当高度重视集体经济组织成员的权利，形成有效的权利体系，并切实保障这些权利落到实处。

集体产权制度改革中相关主体概念的理解

在集体产权制度改革中，相关政策文件出现了以“集体经济组织”替代“集体”的倾向，这表明改革的顶层设计存在一定程度的偏差。实际上，根据物权法第59条、第60条的规定，农民集体所有的不动产和动产属于本集体成员集体所有，集体经济组织只是代表农民集体行使所有权的主体。可见，在法律上，“集体经济组织”与“集体”并不是同一个概念。相应地，集体经济组织成员与集体成员也是不同的主体概念。

政策术语使用上的偏差，会导致具体制度设计出现失误。因此，在集体产权制度改革中，应当将政策术语与法律概念统一起来，尤其是应当区分集体经济组织和集体。但《改革意见》并没有严格区分集体经济组织和集体，从而也就不能严格区分集体经济组织成员权和集体成员权。在这种情况下，我们在理解《改革意见》相关内容时，可以将集体经济组织与集体等同对待，将集体经济组织成员权与集体成员权等同对待。

集体产权制度改革的根本目的在于保护农民集体权益，赋予农民更多的财产权益。而要实现这个根本目的，首先需要明确农民集体与集体经济组织之间，以及农民与集体成员之间的区别。应当说，农民集体并不是一个严格的法律概念，而是经济学上对农民群体的集合性概念表述，法学上对农民群体的概念表述应当是“农村集体”。农村集体区别于农村集体经济组织，前者是对一定范围内的农民全体的集合性表示，后者则是在农村集体范围内因经营管理的实际需要而形成的组织体。易言之，农村集体经济组织派生于农村集体。由于城乡户籍分立和城乡二元格局的现状，农民被看作是一种身份，但随着户籍制度的深化改革和城乡一体化进程的推进，农民已经成为一种职业。此外，成员集体与农民集体的区别也应特别注意。成员集体是由本集体成员组成的，更多的强调集体的地缘性和成员的身份性，而农民集体却并不强调本集体或本集体经济组织的地缘性，更多的是一种概括性的表示。

在集体产权制度改革中，农民应当成为改革的主力军，获得更多的实际权益。此处的“农民”强调的是集体成员的宏观范围，但应当明确的是，农民并不必然等于集体成员，集体成员也不必然是农民。集体成员是集体成员权的主体，集体成员权则在本质上反映了农民集体与集体成员之间的法律关系，是集体成员权利体系的核心内容和沟通成员集体与集体成员的桥梁。集体产权制度改革，尤其是股份化改革，能够将集体成员转化为股东，以公司化的形式实现集体成员财产性利益的增加。

厘清上述概念，目的在于明晰政策话语与制度概念之间的细微差异。全面深化改革和全面依法治国，要求我们重视以往忽略的立法技术和法律概念体系，《改革意见》中的相关政策话语虽不能完全与法律概念等同，但改革精神和顶层设计的理念基本与法律制度体系相适应，这也有利于政策内容依法向法律制度过渡，推动集体产权制度改革的步伐。

集体经济组织成员权利体系的内容：以集体成员权为核心

在集体产权制度改革中，集体经济组织成员的权利体系实质上是对已有权利的细分与整合。在这个权利体系中，实体性权利和程序性权利都是其有机组成部分。其中实体性权利主要是指集体成员基于成员身份取得的其他财产性权利，如土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权、股权等；程序性权利主要是指集体成员的程序参与权和诉讼上的权利，前者如集体事务参与权、表决权、知情权和监督权等，后者如集体成员代表诉讼的权利。在集体经济组织成员的权利体系中，应当明确以下两个方面的权利内容：

（一）农民权利与集体成员权

广义的农民权利包括私法权利和公法权利，可以分为三个层次：第一层次为基本权利，是生存权的主要构成，即财产权和自主权；第二层次为平等权、教育权和社会保障权等社会权利；第三层次为政治参与权，是农民参与国家和社会管理、表达诉求的权利。在此意义上，集体成员的权利应属于第一层次的基本权利。在集体产权制度改革中，我们强调集体成员的权利体系构建，实质上关注的是第一层次基本权利的构建，而对于第二层次和第三层次的权利诉求关注较少。因此，就改革的顶层设计而言，应当宏观考量三个层次的权利诉求，在确保第一层次基本权利实现的基础上，进一步确保第二层次和第三层次的权利实现。集体产权制度改革是全面深化改革和解决“三农”问题的重要一环，其关注的重点在于农民个人或农户家庭经济收入的增加和生活水平的提高，第二层次和第三层次的权利并不是集体产权制度改革的目标和内容，但集体产权制度改革目标的实现，能够有效地加快全面深化改革的步伐，为第二层次和第三层次的权利贡献力量。

（二）成员权利与集体成员权

一般认为，农民集体成员权利是一种特殊的成员权，即将成员权利等同于成员权。但实际上，集体成员权利是以集体成员权为核心的概括性权利的总称，除集体成员权外，应当还包括其他实体性权利和程序性权利。

集体成员的权利体系实际上就是以集体成员权为核心构建的综合性权利体系，其中集体成员权主要包括两方面，即利益请求权和获益权。而确立集体成员权，需要明确成员资格问题，即哪些人可以成为集体成员。从实践来看，集体成员资格的取得、变更和消灭并不是简单的定性问题，其涉及的集体成员权关乎集体成员的切身利益和集体产权制度改革目标的实现。因此，不能仅依据户籍与地缘来确定集体成员资格，同时也不能设置过于具体化的资格条件，以免各地区经济差异导致集体成员资格认定的偏差。笔者认为，合理的做法应当是确定集体成员资格取得的基本原则，形成集体成员变动的动态机制，其中基本原则的确定应当综合考量户籍、生活保障、集体自治、成员与集体之间的关系等因素，避免单一因素考量的简单化；动态机制的形成应当尊重集体成员个人的自由意志、守住集体产权制度的利益底线，防止集体产权制度改革的目标落空。

利益请求权主要包括四项权利，即土地承包经营请求权、宅基地分配请求权、集体盈利分配请求权和征地补偿款分配请求权。土地承包经营请求权是指集体成员请求集体分配承包地以实现其承包经营土地的权利，该权利实现所对应的是物权法和农村土地承包法所规定的土地承包经营权；宅基地分配请求权是指集体成员请求集体分配宅基地以实现其生活居住权益的权利，该权利实现所对应的是物权法所规定的宅基地使用权；集体盈利分配请求权是指集体成员请求集体分配集体利润的权利，该权利的实现需以集体盈利为前提；征地补偿款分配请求权是指集体成员请求集体按照法律和集体规约分配征地补偿款的权利，该权利的实现需以征地和补偿款到位为前提。

获益权主要包括三项权利，即集体资产获益权、集体收益获益权和征收补偿款获益权。与利益请求权不同，获益权更多的强调集体成员利益获取的应然性。例如，本集体之外的自然人或法人承包本集体土地而获得的收益、集体经营所得收益、集体土地被征收所得的补偿款等，都应当由本集体成员共同享有。换言之，获益权是集体成员获得集体利益的概括性权利。

按照《改革意见》，集体产权制度改革涉及的集体资产主要是资源性资产、经营性资产和非经营性资产，这三类集体资产构成了集体成员财产权的物质基础和权利客体，其中最能发挥改革效应的集体资产应当是经营性资产。对经营性资产进行股份合作制改革，能够充分发挥市场的基础性作用，激活集体资产的市场潜力，增加集体成员的财产性收益。股份合作制改革是将经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参与集体收益分配的基本依据。集体产权制度改革不仅要将资产转化为股份，还要将集体成员转化为股东。在改革后，集体成员以股东身份参与集体资产的经营管理，并以股权享受利润分配和分红。当然，不论集体成员是否参与经营管理，其都享有以股权为基础的利益分配请求权、重大事务的表决权、撤销权以及其他股东权利。至于股份合作制改革形成的组织形式，可以是合作社，也可以是其他组织形式。

集体经济组织成员权利的行使和保障

集体经济组织成员权利的行使和保障，离不开实体性权利和程序性权利的交融。实体性权利通过细化权利内容和明确权利行使规则，能够有效防止集体成员的权利淡漠和权利弱化；程序性权利通过强调集体成员参与集体事务的能动性和规范集体成员行使权利的方式，可以进一步确保集体成员的权利实现，同时也为集体成员提供必要的权利救济渠道。

程序性权利不是单指诉讼法上的权利，而是指有利于实体性权利实现的权利，如集体事务参与权、表决权、知情权、监督权等。在集体产权制度改革前，集体成员通常凭借成员身份就可以获得集体成员权，而该集体成员权的具体内容相对粗放，一般不重视集体成员对集体事务的参与权和表决权等程序性权利。由于集体成员之间的收益一般不会相差很大，成员往往就忽视了事务参与权和表决权的重要性，因此，即使集体收益被个别管理人窃取或侵吞，成员也不会立即知晓。集体产权制度改革应当重视权利体系的整体性构建，使程序性权利回归权利本来的路径上，以监督集体收益、保护集体成员权益不受侵害。对此，《改革意见》明确指出，要“确保农民知情权、参与权、表达权、监督权，真正让农民成为改革的参与者和受益者”。

集体事务参与权可以充分发挥集体成员参与改革的主动性，体现改革的人文情怀。而表决权可以让集体成员成为重大事务的决策者，避免涉及集体成员重大利益的事项产生纠纷。集体成员采取绝对多数决的形式对重大事务进行表决，并承担表决结果和执行后果，这在最大程度上体现了意思自治。知情权和监督权可以让集体成员充分了解集体、集体管理者和集体收益的情况，并通过对财务和收益情况的知悉来监督集体管理者，防止和减少贪腐行为的发生。

长期以来，人们重视实体性权利的传统，使得程序性权利被漠视，集体产权制度改革同样如此。集体成员权涉及集体成员切实的财产利益，实体性权利也是对集体成员财产利益的彰示，而隐于背后的程序性权利却没能得到彰显。在集体产权制度改革中，这种状况应当引起高度重视，以切实通过程序性权利保障实体性权利的实现。例如，集体经营性资产的规模和收益、集体各类资产的价值和收益、集体土地的对外承包情况和收益状况等涉及集体成员实体权益的信息都应及时公示，同时集体成员也有权随时查看，以保障成员权、知情权的实现。

为保障集体成员权利的实现，集体产权制度改革应当形成完善的集体经济组织治理机制，制定组织章程，赋予集体成员适当的监督权，并对集体账务和相关事项及时公示，涉及集体成员重大利益的事项应当进行民主表决，防止管理者个人的“一言堂”和对集体经济组织的过度控制。当集体经济组织的某项决议的内容或程序违反章程时，可以参照股东撤销权的规定，由集体成员行使撤销权；当某个管理者侵吞或窃取集体利益时，也可以参照股东代表诉讼的规定，由成员代表集体进行诉讼，以维护集体权益。