我国工业园区生态化轨迹及政策变迁

杜 真，陈吕军,2，田金平＊

（1.清华大学环境学院，北京 100084；2.浙江清华长三角研究院生态环境研究所，浙江嘉兴 314006）

引言

改革开放以来，我国工业园区不断发展，到2018年，有国家级园区552家，省级园区1991家[1]，工业园区在创造经济价值的同时，也对资源环境造成了巨大压力。工业园区的生态化对我国生态文明建设和绿色发展战略的实施具有重要的意义。工业园区生态化的主要特征是企业之间的产业共生，即原本独立的企业相互合作，通过材料、能量、水、副产品等的交换获得竞争优势[2]。我国从2000年开始进行工业园区生态化的探索，通过各项政策逐渐推动了生态工业示范园区、循环经济园、低碳园区、绿色园区等的建设，以试点示范带动工业园区生态化。梳理我国工业园区生态化过程中的政策变迁，理解我国工业园区生态化轨迹，对识别工业园区生态化过程中的得失及指导未来的工作具有重要的意义。本文通过梳理上述四类工业园区建设的政策变迁，从一个侧面展现我国工业园区生态化轨迹，总结我国工业园区生态化的特点和不足之处，给出了相应政策建议。

1 我国工业园区生态化政策变迁

1.1 生态工业示范园区

我国工业园区生态化始于2000年开始的生态工业园区试点。生态工业园区的建设大约经历了以下四个阶段：

（1）试点探索阶段（2000—2006年）。2000年，在联合国环境规划署的影响下，原国家环保总局开始着手进行生态工业园区的试点探索，广西贵港、内蒙古包头（铝业）、山东鲁北（盐化工）等园区陆续开始生态工业园区的建设。经过一段时间的探索，2003年，《国家生态工业示范园区申报、命名和管理规定（试行）》[3]《生态工业园区规划指南（试行）》[4]发布，在促进生态工业建设的总目标下，这两份文件认为生态工业园区的主要特征是“通过园区内各单元间的副产物和废物交换、能量和废水的梯级利用以及基础设施的共享，实现资源利用的最大化和废物排放的最小化”，并对生态工业示范园区建设的流程、监督管理、组织机构、规划方法、评价指标等做出了规定。我国生态工业示范园区建设初步形成申请建设—规划—论证—建设—命名的流程，年度总结—定期考核检查的监督管理机制，包含经济发展、生态工业特征、生态环境保护、绿色管理四个方面指标的评价体系。对于生态工业园区的分类，两份文件模糊地界定了具有行业特点和区域特点的园区，以及具有较好基础的园区、尚未建成的园区、企业数量大的园区、虚拟园区。2006年，生态工业园区被划分为行业类、综合类和静脉产业类三类，《行业类生态工业园区标准（试行）》《综合类生态工业园区标准（试行）》《静脉产业类生态工业园区标准（试行）》颁布，生态工业园区建设进入有标准可依的阶段。值得注意的是，在这三项标准中，虽然对生态工业园区的定义依然紧扣产业共生的概念，但三类园区的考核指标分为了经济发展、物质减量与循环/资源循环利用、污染控制、园区管理四个方面，不再与产业共生的概念直接相关[5-7]。

（2）管理规定的细化阶段（2007—2010年）。2007年，原国家环境保护总局、商务部和科技部共同组成国家生态工业示范园区建设领导小组，发布了《关于开展国家生态工业示范园区建设工作的通知》和《国家生态工业示范园区管理办法（试行）》（下称《管理办法（试行）》）。商务部和科技部的介入，意味着经济技术开发区和高新技术产业开发区将成为生态工业园区建设的主要阵地。《管理办法（试行）》对生态工业园区的定义为“依据循环经济理念、工业生态学原理和清洁生产要求而设计创建的新型工业园区”[8]，清洁生产也被纳入生态工业园区建设的内容中来。生态工业园区建设的流程进一步细化为申请—编制规划和技术报告—预审核—正式审核—批准建设—考核验收—公示—命名—调研和抽查；监督管理机制也细化为提交年度工作报告，已命名园区每3年一次绩效评估。2009年，《关于在国家生态工业示范园区中加强发展低碳经济的通知》发布，提出在生态工业园区的建设中将提高能源效率，改善能源结构作为重要目标，将低碳经济工作纳入重点评估内容[9]。

（3）标准、法规的完善阶段（2011—2015年）。2011年，《关于加强国家生态工业示范园区建设的指导意见》发布，提出生态工业园区建设要坚持减量化、再利用、资源化及无害化原则，形成推进生态工业示范园区建设和发展的长效机制[10]。为了推动长效机制的形成，原环境保护部在2013年启动了生态工业园区管理办法和标准的修订工作，经过两年多的调研与论证，《国家生态工业示范园区管理办法》（下称《管理办法》）和《国家生态工业示范园区标准》（下称《标准》）于2015年年底颁布。自2006年开始，产业共生理念在各类生态工业示范园区的政策文件中被忽视，而此次颁布的管理办法和标准再一次强调了产业共生理念：“综合运用技术、经济和管理等措施，将生产过程中剩余和产生的能量和物料，传递给其他生产过程使用，形成企业内或企业间的能量和物料高效传输与利用的协作链网”[11,12]。生态工业示范园区的评价指标中，“产业共生”再次占有了一席之地[12]。生态工业示范园区申报验收各个环节的责任方、要求、时限得以明确，监督管理过程中数据的真实性得以强调，针对性扶持政策的重要性也得以凸显，文件还要求园区设立专门部门承担生态工业示范园区建设的工作以形成长效机制[11]。

（4）常规运作阶段（2016年至今）。2016年，《管理办法》和《标准》开始实施，生态工业示范园区的建设已经渡过探索调整的阶段，进入常规运作阶段。

1.2 循环经济园

循环经济理念被引入我国后，逐渐发展为我国的一项发展战略。在循环经济名下进行的工业园区生态化活动活跃而繁多，这里统称为“循环经济园”，其发展大致经历了以下几个阶段：

（1）萌芽阶段（2003—2004年）。2003年，原国家环保总局在发布生态工业园区的管理规定和规划指南的同时，也发布了《循环经济示范区申报、命名和管理规定（试行）》《循环经济示范区规划指南（试行）》。生态工业园区、产业共生网络被认为是循环经济的一部分，循环经济示范区应当建设生态工业园区[13,14]。这个阶段，循环经济名义下的工业园区生态化与生态工业园区建设的内涵是一致的，生态工业园区建设是循环经济示范区建设的一部分。

（2）试点阶段（2005—2007年）。2005年，国务院发布了《关于加快发展循环经济的若干意见》，提出要建立一批符合循环经济发展要求的工业园区，在园区开展循环经济试点工作[15]。之后国家发展改革委（以下简称“发改委”）会同原环保总局、科技部、财政部、商务部、统计局发布了《关于组织开展循环经济试点（第一批）工作的通知》，发改委成为循环经济试点的主导部门。该文件提出要在园区进行循环经济试点，但并没有与生态工业园区建设进行对接，没有强调产业共生的理念，而是与循环经济整体的理念一致，强调园区提高资源利用率，降低废物最终处置量[16]。2007年发改委、原环保总局和统计局公布了循环经济评价指标体系，循环经济示范园的指标包括资源产出、资源消耗、资源综合利用、废物排放四个方面[17]，没有强调产业共生。随后发改委又领导进行了第二批循环经济示范试点工作[18]。

（3）综合支持阶段（2008—2012年）。2008年，《循环经济促进法》颁布，循环经济的推进有了法律基础，循环经济园的建设得到了大规模的推进和支持。2011年和2012年，发改委分别开始了城市矿产示范基地建设和园区循环化改造的工作，资源利用效率和污染物排放依然是主要目标，产业共生的理念并没有得到强调[19,20]。2010年《关于支持循环经济发展的投融资政策措施意见的通知》发布，2012年《循环经济发展专项资金管理暂行办法》发布，循环经济园的建设得到产业政策、金融政策、财政政策的支持[21,22]。

（4）稳步推进阶段（2013年至今）。2013年国务院发布《循环经济发展战略及近期行动计划》，强调构建园区循环经济产业链，推进园区资源高效循环利用和园区基础设施绿色化[23]。在此行动计划的指导下，循环经济示范园的指标体系完善、园区循环化改造、城市矿产示范基地建设、循环经济园建设的资金支持等工作稳步推进。

1.3 低碳园区

2013年工信部和发改委共同发布《关于组织开展国家低碳工业园区试点工作的通知》和《国家低碳工业园区试点工作方案》，提出选择一批工业园区，大力使用可再生能源，对重点用能行业进行低碳化改造，培育低碳企业，推广低碳管理模式，使得试点园区碳排放强度达到行业先进水平[24,25]。2014年，第一批低碳工业园区试点名单公布，2015年此批试点园区共39家的实施方案获得批复，2016年第二批低碳工业园区共12家的试点实施方案获得批复[26-28]。低碳园区的建设与园区的生态化相关，但是并没有直接涉及产业共生。

1.4 绿色园区

2016年工信部发布《关于开展绿色制造体系的通知》和《绿色制造体系建设实施方案编制说明和要求》，绿色园区成为绿色制造体系的主要内容之一。该文件提出到2020年，绿色园区标准建立，建立百家具备布局集聚化、结构绿色化、链接生态化等特色的绿色园区[29,30]。2017年第一批绿色园区名单公布，24家园区入选，2018年第二批绿色园区名单公布，22家园区入选[31,32]。绿色园区涵盖了产业共生的理念，也整合了循环经济园建设的许多理念，作为绿色制造体系的一部分，目前已经成为地方政府规划的一部分，得到各项政策的支持。未来一段时间，绿色园区建设将成为工业园区生态化的主要手段。

2 我国工业园区生态化轨迹

图1展示了我国工业园区生态化相关的主要政策。通过分析这些政策的主要政策目标、政策工具、涉及的主要部门等，可以了解我国工业园区生态化政策变迁的特征。由于我国工业园区的生态化主要是由政策驱动的，这可以反映我国工业园区生态化的轨迹。

（1）试点—示范—推广的一般模式。生态工业示范园区、循环经济园、低碳工业园区的建设都是先小范围进行试点，积累一定经验之后再扩大规模，进行示范园区的建设，同时各类管理制度、标准和配套措施逐渐得以建立和完善，之后再进行大规模的推广。绿色园区的建设就是在汲取其余三类园区建设经验的基础上进行的全国范围内的大规模推广。虽然目前国家级的绿色园区数量还不多，但是各省份都将建设绿色园区纳入了政府规划当中。这种模式必然使得我国工业园区生态化所涉及的园区数量从少到多，地理位置上由东部向中部和西部扩散，所涉园区的级别从国家级逐渐渗透到省级及以下，而起主导作用的政府由中央政府逐渐转为地方政府。

（2）学习型政策。在试点—示范—推广的模式下，相关政策不断从实践中获得反馈，汲取经验，逐渐得以完善。这一特征在生态工业示范园区的相关政策中体现得尤其明显，从最初试行的管理规定和规划指南，到试行的标准，到经过长期调研、研讨、征询意见而成的2015版《管理办法》和《标准》，各类政策不断从实践中得到反馈，逐步调整。

（3）参与政府部门的多样化与整合。最初只有原环保总局关注园区生态化的议题，后来随着生态化建设需求上升，条件成熟，发改委、商务部、科技部、工信部等部门都参与进来，人民银行、证监会、银保监会等机构作为辅助机构也参与到园区生态化建设的工作中。过多部门参与容易导致政策协调不足，增加政策实施的成本。在建设绿色制造体系的大旗下，工信部作为主管工业系统的部门，在2016年左右开始作为一个统领部门负责绿色园区的建设，有利于园区生态化的政策协调。

图1 中国工业园区生态化政策变迁

（4）政策工具的逐步多样化。在工业园区的生态化中，政府不仅应用了标准、绩效评估等国际上生态工业园区建设中的重要政策工具[33]，还在后期运用了规划这一具有中国特色的政策工具。规划对我国地方政府的运作具有非常重要的指导作用，在园区生态化的大规模推广中，规划将发挥极重要的作用。另外，随着不同部门的资源整合，经济激励手段也成为其中重要的政策工具。

（5）各类工业体系生态化措施同步执行。在园区生态化的政策文件中，环境管理概念的交叉混用现象非常普遍，清洁生产、污染控制、ISO14001体系等概念被作为园区生态化的目标，而产业共生这一核心概念在一部分文件中甚至没有出现。这反映了我国工业体系面临着复杂而紧迫的生态化难题，许多层面的问题需要在较短的时间内解决，无法只集中于产业共生。

3 我国工业园区生态化过程中的不足与面临的挑战

3.1 对园区生态化理念的理解不足

园区生态化是与产业共生的概念紧密相连的，指园区企业之间通过物质、能量的交换，使得各个企业获得更大的竞争优势，同时使得园区总体环境影响降低。它强调的是物质、能量等穿越个体企业的边界进行交换，使得企业之间形成一张物质能量循环的网络。这个概念与清洁生产、循环经济是存在区别的[34]。然而，从我国园区生态化的轨迹来看，我国在政策制定和执行的过程中，对园区生态化理念的理解存在误区。

这一特征从生态工业园区建设相关政府文件中可以明显看出。2003年颁布的生态工业园区命名和管理规定、规划指南中，对生态工业园区的界定明显符合产业共生的理念。到2006年三项标准颁布，虽然生态工业园区的定义与2003年文件的界定类似，但具体的考核指标包含经济发展、物质减量与循环、污染控制、园区管理四个方面，与产业共生已经没有直接的关系。到2007年，生态工业园区管理办法颁布，清洁生产也被纳入生态工业园区建设。2011年《关于加强国家生态工业示范园区建设的指导意见》中，生态工业园区建设的原则已然变成“减量化、再利用、资源化及无害化”，与资源管理的概念混为一谈。直到2015年新的管理办法和标准颁布，产业共生的理念才重回生态工业园区建设的视野。

工业园区生态化政策中糅杂其他政策目标，是可以理解的。当前我国产业治理还处在初级阶段，许多问题并存，园区企业面临较大的政策压力，因而在园区生态化政策中包含其他政策目标，对企业和园区来说是一种缓冲。但是如果园区生态化的政策目标被完全替换成其他内容，就不可能实现原有的政策目标，也对政策效果的评估造成干扰。另外，在我国政策主导的环境治理模式下，政策本身具有宣传、教育的作用。如果园区生态化的政策长期混入其他目标，会导致企业和公众对园区生态化的内涵理解发生偏差，对未来的政策执行产生不利影响。

对园区生态化理念的理解不足，还导致了其他的问题，例如缺乏恰当的核算评价体系、政策工具还需开发等。

3.2 缺乏与园区生态化内涵一致的核算评价体系

利用量化指标对政策执行过程进行监督和评估是有效政策执行的重要一环。因此，基于政策目标，发展一套与园区生态化内涵一致的核算评价体系，对于园区生态化具有重要意义。一套有效的核算评价体系，既能帮助园区管委会和企业以恰当的方式分解任务，稳步推进相关措施，也能帮助管理部门对园区生态化建设的进展进行合理的评价，还能为政策的成本效益分析提供基础执行的成本。

然而，由于对园区生态化内涵理解不足等原因，我国在园区生态化建设中采用的核算评价体系，存在直接借用服务于其他政策目标的评价体系的情况，不能真正体现产业共生的核心特征。在实际的政策执行中，量化指标对园区、企业的行动具有很强的指导作用，未经妥善考虑的评价体系极有可能对园区和企业行动产生误导，无法帮助现有政策目标的达成，还有可能通过路径依赖等机制，提高未来政策执行的成本。

3.3 新的政策工具开发的需要

回顾我国工业园区生态化历程，主要的政策工具为标准、认证等，后期有一些财政、金融政策做配套。然而，产业共生是一个复杂的涉及物质能量、商业活动、社会网络的演化过程，必然需要多种政策工具共同发力，从不同角度促进其发展和成熟。从物理化学角度看，它涉及物质和能量的交换与利用，需要专业人士对交换网络进行设计，保证产业共生的可能性。其可行性则需要从其他角度考虑。从经济角度看，它涉及不同企业之间的商业往来，需要法律法规没有障碍，企业具有经济激励，保证产业共生网络具有持续存在的条件和动力；从社会的角度看，它涉及一定区域内相关人员信任感的建立和发展，需要结合社会学理论，利用相应工具，促进产业共生网络产生、发展和稳定。因此，除了现有政策工具之外，还需要考虑以下几个方面，发展新的政策工具：为产业共生提供良好的法律法规环境；分析参与产业共生的成本收益，为企业提供恰当的经济激励；注重社会因素在产业共生中的作用，探索从社会角度促进产业共生的方法；促进相关领域专家与园区、企业的接触与合作，提供相关平台和机制。

3.4 园区能力建设的需要

需要清晰认识到，目前我国园区生态化建设取得的成果，是由一批经济技术条件好，管理能力强的园区完成的，其中一些园区甚至对我国园区生态化政策起到启发和推动的作用。例如天津经济技术开发区，早在2000年就获得ISO14001认证，在2002年就制定了生态工业示范园区规划，通过一系列管理措施和政策激励，促进产业共生网络的建立和发展[35,36]。

然而，随着园区生态化工作从试点走向推广，从基础较好的园区扩展到其他园区，我们必将面临截然不同的情况。许多园区在工业园区基本功能的执行上还有欠缺，很难以目前的条件实现生态化。因此，一方面需要把控生态化工作推广的节奏，另一方面，需要极度重视园区的能力建设工作。不仅要在初期通过专家咨询等方式帮助园区开展工作，还要注重长效机制的建立，帮助园区管理人员、园区企业理解园区生态化的内涵及其基本的运作方式，帮助其掌握基本的工具和方法，使园区生态化建设以一种可持续的方式进行下去。

4 结论与建议

本文梳理了我国进行工业园区生态化时，在生态工业示范园区、循环经济示范园、低碳园区、绿色园区建设中的政策变迁，总结出我国工业园区生态化有以下特点：试点—示范—推广的一般模式；学习型的政策；参与政府部门的逐步多样化与最终整合的趋势；政策工具逐步多样化；产业共生与其他环境管理措施并行，但产业共生的实施有时受到干扰。同时从对园区生态化的理解、核算评价体系、政策工具开发、园区能力建设等方面分析了我国工业园区生态化过程中体现出的不足与未来面临的挑战。

工业园区生态化，就是要促进园区企业的产业共生。把握产业共生的内涵，才能把握相应的政策目标、核算评价体系和政策工具。未来的园区生态化建设，需要从产业共生的内涵出发，制定相应的评价体系，从物质能量、经济、社会等多个角度入手，发展多样化的政策工具。

我国工业园区生态化的前期经验来自各类试点和示范园区，这些园区往往有比较高效的园区管委会和较为充足的资金，有能力建立相应的机构，有效开展相关工作。然而未来要进行大规模的园区生态化，就要面对大批资金不足、治理能力较弱的园区。未来的工业园区生态化工作需要谨慎评估国内园区的状况，把握好政策节奏，重视园区能力建设工作。