城镇化成本控制的政策性与制度性路径比较研究

张强 魏思源

摘 要：以征地为手段的传统城镇化模式，其政策性路径虽经不断调整完善，以满足被征地农民的补偿需求，但是在实施中，却因各方博弈而推升了城镇化成本。在各类聚落存在区位乃至地价差异的条件下，征地模式不应成为城镇化的唯一模式。实践经验表明，允许农民自主参与城镇化，实现多主体分担成本，可能是避免因征地而引发讨价还价、进而推升城镇化成本的有效路径。从改进城镇化模式的制度性路径入手，促进多主体共同分担，将是降低成本、促进和谐发展的有效路径。

关键词：城镇化;成本;集体土地

中图分类号：F120.3;F061.5   文献标识码：A   文章编号：1003-3890（2019）03-0079-07

一、城镇化成本的双重内涵

在我国经济发展由高速增長阶段向高质量发展阶段的转变中，城镇化模式也面临着转型。与几乎不计成本的快速城镇化相比较，高质量发展阶段更应注重城镇化的成本问题。城镇化的各类成本（尤其是土地成本）最终会摊入各类产品成本，对市场价格、产业竞争力和经济发展质量产生不可低估的影响。2014年颁布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出要建立“合理分担公共成本”的成本分担机制，主要解决的是农业转移人口市民化过程中政府、企业、农民工分担相关费用的问题。基于此，学界对城镇化成本的研究，多聚焦于作为新型城镇化的核心问题——“人的城镇化”方面，多集中于农民工市民化成本[1]。

从城镇化成本的概念看，现有研究大多将城镇化成本看作是城镇扩张所需要的投入或资金，包括在基础设施、教育、医疗、社会保障、住房等方面的支出。随着研究的深入，学者将研究视角投向“化”的过程所产生的成本[2]。城镇的运行和发展本身就需要付出成本和代价，比如城镇日常的运营维护成本，但这不是城镇化成本的研究内容，城镇化成本的研究核心是由农村向城镇转型过程中所产生的一系列成本，要区分好城镇日常运行成本和城镇化成本。

从城镇化成本的构成看，现有研究有根据承担主体的不同，分为个人成本、企业成本和政府成本等[3-4];有从用途或功能的角度，划分为基础设施建设成本、住房成本、社会保障成本、公共管理成本等[5-7];有分类为直接成本和间接成本[8]、狭义成本和广义成本[2]等（表1）。

基于对城镇化成本构成的认识和分类的不同，研究者对城镇化成本的测算结果也呈现多样性，甚至相差悬殊。城镇化作为一个社会发展过程，有些成本是有形的、可量化的（比如住房、教育、社会保障、基础设施等投入），有些成本是无形的，难以量化的（比如某些制度、政策的成本）。现有研究大多将有形成本汇总，再均摊为每一农民工变市民的人均成本;也有研究者运用回归模型，估算了全国和各省的城镇扩张成本。尽管这些研究在指标选取、测算方法、数据处理方法等方面存在不同，测算结果存在差异，但均以农民工市民化的成本为主体。

从中国农民群体看，农民工和失地农民确是当前农民市民化的“首要受力群体”。城镇化面临的更多农民居住在农村，如何解决这部分农民就地就近城镇化的成本问题，现有文献对此研究不多[13]。完整地观察我国的城镇化发展历程，作为一个“农村”变“城市”的过程（或者更确切地说是农村生活方式向城市生活方式进步的过程），实际上存在的一个前提条件，就是按照宪法中关于城市和农村的规定，土地性质由农村集体所有变为城市国有（图1）。由此形成了土地征收成为实现城镇化的逻辑起点，也成为发生城镇化成本的实际起点。按照现有的征地程序，农民的集体土地被征收后，征地单位支付一定的征地补偿费，包括土地补偿费和安置补助费。按照政策规定，征地补偿费会在农民转非后优先用于给转非农民一次性补缴社会保障费用。

本文认为，关于农民工市民化成本的研究，仅只构成了城镇化成本研究的一部分。这一部分城镇化成本，可定义为城镇化的“不变成本”，也就是说，有关住房、市政基础设施、社会保障、教育等支出在一定时期内是一个相对不变的常数，无论农民异地或是就地就近实现城镇化，都需要进行不断投入以对现状加以改进完善。除此之外，在许多地区还存在着与人的城镇化相联系的“土地城镇化的成本”，也就是征占土地所发生的成本。这一部分成本与所谓“不变成本”相比是经常发生变化的。经常发生变化的主要原因：一是被征占土地的区位不同以及这些区位由于各种条件变化（比如交通、服务等条件的变化，地方属性或功能的变化）而导致地价发生变化，这类变化属于相对可预计的;二是在市场对土地资源配置发生一定作用的条件下，由土地征收各当事人之间讨价还价而导致的变化，这种变化属于相对不可预计的。

综上所述可见：我国的城镇化成本实际上具有双重内涵，即人的城镇化成本和土地城镇化成本。二者在现实中密切相关，相互制约和影响。在以征地为手段的城镇化模式中，支付人的城镇化成本的资金往往来源于土地的城镇化（即所谓“以土地换XX”），而土地城镇化收益多少往往也成为制约人的城镇化成本能够得到多少足额补偿的“边界”;或者说，不变成本的补偿程度受到可变成本的限制。

二、政策性路径对城镇化成本的推升作用

基于城镇化成本的双重内涵，不难得到对于城镇化成本的支出实际上存在着以下两种假定：一种假定是按照现有城镇化模式而倒推出的土地变性假定，即以土地性质由集体所有变为国有作为城镇化前提条件的制度性假定，这种假定下的城镇化成本包含人和地同时城镇化;另一种假定是改变上述的现有模式，即不将征地作为城镇化的前提条件，在将土地变为国有和允许保持土地原有集体所有制性质这两种情况下实现人的城镇化[14]，这种假定下的后一种情况，城镇化的成本不包含土地城镇化的成本。显然，在这两种假设和模式中，城镇化成本的升降不同主要取决于是否存在土地征占的“可变成本”。在以土地征占为国有的假定下，采用人与地的城镇化并行的模式，改善对于失地农民的征地补偿，主要通过调整和完善相关的各类政策，因此本文称之为解决成本问题的“城镇化的政策性路径”。而在不征地的假定下，由于仍然保持了土地由农民集体所有的性质，实际上突破现有的制度框架，因此本文称之为解决成本问题的“城镇化的制度性路径”。

无论是控制城镇化成本的政策性路径还是制度性路径，其共同的出发点都是为提升农民在城镇化中享受到的福利。两种路径的不同之处在于是否改变土地的所有制性质。传统的征地城镇化模式必然造成农民失地问题，而减少农民被征地的损失，实际上增加了征地方补偿农民损失的支出。本文所谓的政策性路径，实际上也就成为在征地城镇化模式下，通过调整政策，以增加征地用地一方的支出来满足被征地农民补偿愿望的一种方式。有学者将其认定为降低城镇化成本的途径之一[15]。从现实经验观察，土地征收过程成为在当事各方博弈中不断调整征地补偿政策、缓和社会矛盾的过程。在这个讨价还价的过程中，拿地价格不断攀升：从征地方或土地开发方来看，拿地成本不断水涨船高;从被征地方来看，征地补偿也经由转居转工、货币补偿、货币+实物补偿、再到实物补偿房屋由1套到“1+n”套的增加。其中，1为农户居住的住宅，n为超出农户居住以上、补偿其他损失而支付折合的套数（这个“套数”可以是物理数量，也可能是折合系数）。

以下用北京市D区的城镇化过程为例，说明政策性路径对于城镇化成本的推升作用。该区的人口城镇化率1979年为15.25%，政府所在地的城镇建设用地为11平方公里。到2017年，人口城镇化率达到71.90%;到2020年，新城的城市建设用地控制在65平方公里以内。由于扩大的城市建设用地绝大部分来自于农村地区的村庄，为便于研究，将该区城镇化的过程描述为“村庄消失”的过程。据1996年和2016年两次全国农业普查数据，该区的行政村数量已由558个减少到504个，约占全市同期村庄减少总数的16.2%。

村庄消失的情况有以下几种（图2）：一是因重点工程被征地搬迁的村庄。该区内各公路和国道、地铁等重大交通设施，郊野公园等环境精品工程，新机场等重大工程项目涉及一批村庄的拆迁。二是因产业园区的发展而被征地搬迁的村庄。该区的工业园区起步于1992年，目前共有15家工业园区（产业基地），其中涉及村庄整体拆迁的项目有国家级开发区及扩区、生物医药基地配套区、国际印刷包装产业基地。三是因城市开发建设而征地拆迁的村庄。20世纪80年代的卫星城建设、21世纪以来的新城建设，既分担市区的相应功能，吸引市区人口向卫星城转移，缓解市区人口压力，又要承担本地区综合功能，支撑带动本地区的经济发展。为满足城市开发建设的土地需求，兴建了一批土地一级开发项目，为新城的扩张提供空间的同时，使农民逐步成为城市居民，享受城市的各项公共服务和社会保障。四是因小城镇建设被征地搬迁的村庄。从1994年开始，该区的6个镇先后被列为国家级或市级小城镇建设试点单位。小城镇拥有配套的土地、户籍等优惠政策，加速了房地产业、现代制造业、观光旅游业、休闲农业等产业向小城镇集中，以人流为中心带动资金流、信息流、物流等诸多要素向小城镇聚集。为满足小城镇的建设需要、发展需求和改善村民的居住环境，其中3个镇对镇区的村庄进行了改造，安置村民住进楼房。五是城乡结合部改造的村庄。2010年开展的城乡结合部地区改革启动了50个重点村城市化改造工程，其中涉及该区的4个镇。

在上述五类村庄消失的过程中出现的一系列问题（比如，土地出让金与实际补偿给农民的土地补偿金之间存在巨额差价，政府对补偿费用的自由裁量权过大导致的政策不统一，被征地农民的再就业和社会保障等后顾之忧）使征地方與被征地方存在诸多矛盾。为缓解社会矛盾，征地补偿政策进行过多次调整，不断完善对被征地农民的就业社保等政策，以保障被征地农民的长远利益。具有代表性的是由北京市政府出台的建设项目征地补偿政策的三个文件：1983年的《北京市建设征地农转工劳动工资暂行处理办法》（以下简称为“83文件”）、1993年的市政府16号令（以下简称为“93文件”）和2004年市政府148号令（以下简称为“04文件”）（详见表2）。83文件实行“转居转工”的政策，93文件在83文件的基础上更加尊重转居农民择业的个人意愿，政策执行之初是实行“转居转工”，劳动力安置问题得到妥善解决，后来由于出现了被安置工作的农民“进得去，待不住”的现象，同时，建设征地单位难以消化数量剧增的转工人员，所以在政策执行后期，多数建设征地单位选择一次性发放安置补贴，不予安置工作。除此之外，83文件和93文件未具体规定补偿款的用途，存在转居农民获得补偿款后未将补偿款用于缴纳医疗、养老等社会保障费用的现象，引发新的社会矛盾和问题。04文件为弥补93文件的缺陷，确定了“人随地走、地走人转、逢征必转、逢转必保”的原则，提高了失地农民的待遇，维护了失地农民的长远利益;同时，地转与人转捆绑在一起的制度安排，也增加了04文件在基层实施的难度和城镇化成本。在此政策背景下，D区作为城镇化进程较快的区域，经过不断摸索，形成了较为完善的征地拆迁程序，减少甚至避免了征地拆迁过程中的“讨价还价”“群诉群访”现象。探其原因，是政策上对拆迁补偿投入不断加大，补偿水平不断提高。应该承认，保障转居农民的权益、提高征地补偿水平是必要的，但是现有的征地拆迁模式没有改变城镇化成本水涨船高的局面。在以土地城镇化为先导、多环节联动的征地城镇化传统模式下，由政府承担的城镇化成本偏多，导致了相当的债务和城市住宅建设寅吃卯粮的非良性循环。

三、政策性路径难以使各类型聚落达到城镇化生活方式

分析上述以征地转居实现城镇化的村庄发现，征地的城镇化模式有其存在的必然性和必要性（尤其是第一类拆迁村庄），其优势是能统筹区域资源，在城市环境整治和建设发展中具有较高的效率。但是，政策性路径实际上存在这样的假定：土地征占后的出让收益能够弥补城镇化的各种成本。从实际情况看，不同区位的聚落，土地价格存在很大差别，是否都能够通过以征收出让土地的方式平衡资金、进而实现城镇化的良性发展，值得商榷。为说明这一点，本文选用距离指标和村集体经济指标对D区的村庄进行聚类，分析征地的城镇化模式对于各类型村庄聚落实现城镇化是否具有可行性。

第三次全国农业普查数据显示，D区普查村庄为504个，除去全部实现农转非的村庄①和农业人口不足20人的村庄②，其余454个村庄为本研究的样本村庄。以村庄距市中心的距离、距区中心③的距离和村民从村集体获得的收益三个指标对454个村庄进行分类。指标中的距离数据是通过ArcGIS10.2软件测度出的各村村委会到目标点的数据，村民从集体获得的收益数据来自第三次农业普查数据。由于数据量较大，选择执行效率较高的K-Means聚类。通过SPSS18.0软件进行运算，得到表3所示分类结果。从聚类结果（表4）看，三个指标的聚类结果显著性强，表明将村庄划分3个类型所依据的指标能够代表各类别的特征并区别于其他类别。

由表5可见，从村庄到市中心的距离指标中，Ⅰ类村庄距离市中心的平均值最小为17.16千米，Ⅱ类和Ⅲ类村庄距市中心的平均距离依次增大，但由于Ⅱ、Ⅲ类村庄都较为均匀地分布在各镇，所以其平均值相差不大。从村庄到区中心的距离指标中，Ⅱ类村庄到区中心的平均距离最近，为2.9千米;Ⅲ类村庄和Ⅰ类村庄分列第二、第三，平均距离都在6.4千米左右，Ⅰ类村庄距区中心的距离较远是由于其区中心为新城中心，新城的建成区面积大，近处的村庄已被“消灭”，现有的村庄处于距离新城中心较远的位置。在村民从村集体获得的收益指标中，Ⅰ类村庄全部都有分红，且人均分红的平均值在三类村庄中领先;Ⅱ类村庄的41%有分红，分红平均值为Ⅰ类村庄的3.6%;Ⅲ类村庄仅有28个村有人均分红，分红的最高值低于Ⅰ类村庄的最低值。从数量级上看，Ⅱ、Ⅲ类村庄的分红平均值差距不大，但有分红的村的数量占比和分红的极值还存在一定差距。从位置看，Ⅰ类村庄多位于城乡结合部地区，Ⅱ类村庄位于小城镇中心附近，Ⅲ类村庄分布于其他农村地区。

村庄的区位不同会引起征地补偿费的变化。从表6的数据可看出，三类村庄的土地补偿费和安置补助费差距很大。土地补偿费Ⅰ类村庄与Ⅲ类村庄相差超过1倍，安置补助费Ⅰ类村庄的最高值每亩约31万元，Ⅲ类村庄的最低值仅为3万元左右。问题在于，解决城镇化人口的社会保障费用并不会随村庄位置不同而产生差异，反而会随经济社会发展而呈现上涨趋势。进而言之，区位条件优越的村庄在征地过程中，不仅能完成户籍身份的转变，而且安置补偿费用还会有剩余，使转非农民日后有保障;区位次优或距离城区较远的村庄，由于征地补偿费用低和土地收益存在风险，存在着征地补偿费难以落实的可能，难以通过征地的方式落实各类型村庄聚落都能够达到城镇化生活方式。

四、解决城镇化成本难题的制度性突破

如何跳出传统上过分依赖土地收入的征地城镇化模式，不仅限于政策层面的完善，更要在制度上实现突破或创新，这是控制乃至降低城镇化成本的主要思路。从D区城镇化实践中可以发现，征地的城镇化模式并不是城镇化的唯一模式，还有另外一种村庄的城镇化模式：这些村庄并没有上述意义的“消失”，而是一种“再造”[16]。

典型的案例之一是该区的大生庄村。该村位于城乡结合部地区，村域面积为790亩，现有130亩宅基地属于本村的自主利用土地。村委会带领村民对全村宅基地进行自主改造，统一翻建为仿古四合院，改造资金由村民和集体自筹解决，产权属于村民。村集体成立经营公司统一对外出租，并收取少量管理费，其余租金返还房主，作为村民和村集体经济的收入来源。村集体通过经营收入保证社区服务治理经费，组织村民从事当地生活服务业，并利用集体积累逐步解决村民的各种城市社会保障待遇。村庄改造的顺利实施主要得益于村委会给村民算的一笔账：若走征地城镇化的路径，全村374户籍人口转居费用以及拆迁安置费、安置房建设费、环境改善等费用总计约30亿元;若走自主建设的道路，则仅需7 800万元的房屋改造费用和1 000万元的市政改造费用，成本总计不足1亿元。自主建设的城镇化模式不仅免除了征地拆迁、安置房建设、转工转居的各项费用，而且使农民有源源不断的收入，生活保障具有可持续性。

另一个案例，是2010―2013年北京市对城乡结合部50个重点村进行建设改造时，改变以往由政府包揽征地建设的模式，充分发挥农民的积极性和创造性。该项行动中，在拆迁安置方面，由农民自主决定拆迁政策，就地安置回迁，实行转居人口与土地脱钩的整建制转居;在建设方面，改变过去由政府征地出让、开发商解决农民拆迁安置上楼的模式，鼓励集体经济组织参与土地开发、房屋建设和融资;在补偿方面，通过留地安置等途径给村民留下部分集体土地发展产业，推进集体经济产权制度改革，实现农民带着资产进入城市。50个重点村建设过程中，充分尊重了农民的意愿和发挥了农民的主观能动性，进行的一系列制度设计和创新，打破了以土地变性为起点、各环节联动的“僵化”征地城镇化体制机制，提供了一个以较低成本推进征地城镇化的实践范例。

类似大生庄村和北京市城乡结合部建设的农村自主城镇化做法，不但在D区，而且在北京市和全国各地还有大量的成功案例。这样的做法，即本文所謂解决城镇化成本问题的“制度性路径”，从制度上突破了原有的“在国有土地上建设城市”的模式，创造了农村自主城镇化的模式，是低成本实现农村地区生活方式城镇化的主要路径，也应成为与征地城镇化模式并行不悖、优势互补的路径。

五、结论

在进入高质量发展的新阶段，控制乃至降低城镇化成本，是关系到我国经济社会发展的重要问题。控制乃至降低城镇化成本，并非意味着减少人民群众享受城镇化生活方式所必要的支付，而是探索怎样由各主体分担、使之避免因征占土地各方相互博弈而使补偿费用增加从而使城镇化成本不断攀升的问题。以完善征地补偿等方面政策来缓解矛盾虽然是必要的，但并非唯一。研究表明，这种政策性路径实际上助推了城镇化成本的上升，有可能难以达到使各类型聚落实现城镇化生活方式的目的。如果没有制度性突破，政府的债务压力会随征地的推进不断加大，土地收益的不确定性也使征地的模式不具有普适性。所以，降低城镇化成本、形成多主体分担的更重要出路，在于积极探索“制度性路径”，即将农民已经在实践中创造出的制度探索上升为制度变革，允许村集体和农民在符合规划和用途管制的前提下，以集体土地参与城镇化，保障集体土地发展权和农民土地财产权。形成政府主导的征地的城镇化与农民自主建设的城镇化并行的城镇化模式，充分调动农民的积极性和创造性，使其在城镇化建设中贡献力量，在城镇化发展中分享成果。

注释：

①通过征地转居实现城镇化的村庄，除24个村撤销村建制外，其余村庄仍保留村委会，但村委会实际不再承担行政事务和公共服务的供给。

②在整建制实现转居的村庄中，由于存在失去联系、服兵役的村民，所以存有一部分未转居人口，本文将其上限设置为20人，不足20人的村庄也被列为已实现城镇化的村庄。

③在D区的规划中，将D区的城镇划分为了“全部纳入新城型”、“部分纳入新城型”、“新城周边型”和“相对独立型城镇”。根据区中心的輻射范围和带动能力不同，将“全部纳入新城型”和“部分纳入新城型”的区中心定为新城中心，其余城镇以各镇政府为区中心。

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责任编辑：曹华青