优化营商环境促进高质量发展的桐庐实践

邵颖春

摘 要：“营商环境只有更好，没有最好”，“营商环境就是生产力。”浙江省始终秉持这一理念，在优化营商环境中推出了“最多跑一次”的改革，为实现浙江的高质量发展提供了强大的动力。桐庐县作为“最多跑一次”改革的“1号跑长”，在优化营商环境工作中，始终坚持以问题为导向，着力于克难攻坚，取得了较好的成效。主要致力于四个方面：一是推行“审批集成”，靶向攻坚“部门审批不协同”;二是推行“中介集成”，靶向攻坚“中介服务不可控”;三是推行“制度集成”，靶向攻坚“改革举措不系统”;四是推行“破旧立新”，靶向攻坚“法律法规中梗阻”。

关键词：营商环境;高质量发展;桐庐实践

中图分类号：F127        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）15-0054-03

“营商环境只有更好，没有最好。”习近平总书记在我国的国际进口博览会开幕式中指出过去靠拼资源、拼政策换经济社会发展空间，已经不适合新时代发展的要求了，今后更需要拼服务、拼信用、拼环境，打造持久高效的发展动力。李克强总理在2017年6月13日召开的全国深化“放管服”改革电视电话会议上指出，“营商环境就是生产力！”

浙江省在坚持“进一步发挥浙江的体制机制优势，大力推动以公有制为主体的多种所有制经济共同发展，不断完善社会主义市场经济体制”指引下，就优化营商环境提出了“最多跑一次”的改革，为实现浙江的高质量发展提供了强大的动力。桐庐县作为“最多跑一次”改革的“1号跑长”，在优化营商环境工作中，始终坚持以问题为导向，着力于克难攻坚，取得了较好的成效。

一、营商环境的内涵和作用分析

什么是营商环境？营商环境是指伴随企业、经营活动整个过程（包括从开设、营运到结束的各环节）的各种周围境况和条件的总和。优化营商环境，就是要建设一个民主法治、公平公正、诚实守信、安定有序的社会环境和发展空间，让投资者感到创业安全，去职能部门办事效率高，合法权益有保障，投资者有回报。

营商环境是制约经济活力、影响经济实力的基本因素，是“建设统一开放、竞争有序的市场体系”、实现“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流”的重要前提，也是实现党中央提出的“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的一项重大改革，同时也是衡量一个地方经济社会发展能力的参考和标志。

良好的营商环境有利于一个国家或地区有效地开展招商引资、国际交流與合作、参与国际竞争，是提高市场竞争力的客观要求，是激发市场活力、推动经济转型升级的关键所在，同时也直接影响着区域内的企业及其他投资主体的投资和经营，最终对区域经济发展状况、财税收入、社会就业等方面产生重要的影响。

世界银行每年给全球的国家和地区进行营商环境评估，2016年世界银行《营商环境报告》，对189个国家与地区经济体进行了营商环境评价与排名，中国排在第84位，2017年排在了78位，到2018年提升到了46位。

改善营商环境要进一步做好简政放权的“减法”，做强监管的“加法”和优化服务的“乘法”。十九大报告中提出，建立现代化的市场经济体系，着力推进供给侧结构性改革，进一步优化营商环境，提升经济发展的持续动力。

优化营商环境对浙江、对桐庐的作用更加突出，因为桐庐是一个“三缺”县，一缺资源，二缺国家投资项目，三缺国家优惠政策，有的就是山水生态优势，因此更需要优化营商环境，促进产业生态的全面发展。

二、对桐庐县营商环境的评估

前几年桐庐县的营商环境状况，与全国其他地方差不多，就像《2018年世界营商环境报告》中指出的，在中国企业开办7个程序环节，平均用时需要22.9天;存在的问题就是“门难进、事难办”，具体到企业就是“准入容易准营难”“准入容易退出难”“企业开办时间难预期”等。经过深入的调查分析发现，产生这一现象的背后主要原因有以下几方面。

首先，对营商环境认识不到位。中央为了优化营商环境大力推进简政放权、放管结合、优化服务改革，但到基层发现，缺乏实施细则和操作办法，政府优化服务、精细服务力度不足，不论是企业还是人民群众，到政府办事时常常面临着复杂的事项，不仅需要审批的事项复杂，而且审批的流程和部门也比较复杂，“跑山头，找人头”现象较为普遍。为何会出现这样的情况，一方面是因为行政法规本身也是“部门法”，另一方面也因为很多部门的“求稳”心理。以书报刊店的开办为例，申请者不仅要获得工商登记，还要经过出版物经营许可才能开办，然而在出版物经营许可审批中包含的是否有固定的场所已经在前面进行的工商登记中审查过，这样的环节无非是“多此一举”。

其次，过分重视审批环节而忽视监管环节。不论是企业还是人民群众，到政府办事时常常需要各种各样复杂的证明。政府的公权力过大，行政化的经济干预政策、领导式的政府管理模式仍然对营商环境的优化造成了较大的阻碍，一定程度上造成了社会主体对政府的不信任。直接原因是行政机关为了避免后期监管的麻烦，加大了在审批环节的力度，在行政审批环节中纳入了一些非信任管理，不论办事企业还是群众都承担着不合理举证责任。一些行政部门要求申请者提供能够证明在获得经营许可后行为必然合法的证明，例如，对于动物制品加工的申请者来说，就要证明其原材料的合法性，烟花爆竹经营申请者则要证明经营场所的合法和合理性等。

再次，政府部门的条块分割存在不足，连通性较差。尽管我们一直在做部门条块间的沟通和连通，但仍存在明显的规定不清、界定不明。很多企业和人民群众在到政府办事的过程中面临着“扯皮”的现象，究其原因，是行政主管部门设立的多项许可事项中缺乏协调和机制性安排，导致在审批中面临着“推诿扯皮”的局面，程序谜题层出不穷。例如，在申请成品油零售经营资格的过程中，商务部门是这样规定的：以招拍挂牌形式获取加油站（点）经营资格离不开省级部门提供的预核准文件。然而，对于国土部门来说，他们明确规定土地招拍挂不得擅自设定前置，对核准前置规定不认可，这种规定上的冲突导致营商环境存在问题。

最后，政府法治化水平相对较低。一方面是政府办事人员的法治修养比较低;另一方面是法律法规不能和改革需要相适应，其中导致的争议阻碍着改革的进一步深化。举例来看，全国人大法工委（法工办发[2009]231号）明确提出，如果社会机构本身是盈利性质的养老机构或教育机构，那么不能抵押有偿获得的土地和设施财产。但矛盾的是，国务院办公厅（国办发[2017]21号）又提出，允许一些盈利性质的养老或教育机构抵押有偿取得的土地、设施。面对这种明显的冲突，很多地方政府办事时常常两面为难。

三、桐庐县优化营商环境的实践

桐庐县在优化营商环境工作中，始终坚持以问题为导向，着力于克难攻坚，取得了较好的成效。

（一）推行“审批集成”，靶向攻坚“部门审批不协同”

投资项目“审批难”，难就难在不同于便民类事项，涉及环节多、时间跨度大，需多部门、多环节、多频次开展协调和服务。从拿地到审批、从准备到开工、从建设到竣工验收，涉及审批包括立项、用地审批、建设用地规划许可、设计方案审批，施工图审查、工程规划许可、施工许可、竣工验收等40多个环节，其中部分环节还要在省、市、县分别审批，涉及发改、经信、住建、国土、环保、水利、消防、气象、安监等10多个部门，往往在各个环节都需要政府召开协调会等方式解决问题。由于部门与部门之间、部门与企业之间的信息不互通，容易产生各类规划、项目计划、用地指标相互脱节、相互打架等问题，经常会出现部门之间各守各规、各唱各调，每个项目都有开不完的协调会。桐庐县设立投资项目“一站式”服務中心，采取职能、人员、项目“三集中”，实行集成式审批、实体化运作。

1.实行“一个笼子管理”，“一站式”服务中心作为投资项目的“总管家”。“一站式”服务中心全权负责投资项目前期及审批管理，履行全县所有项目的前期预审、土地出让项目审核等职能，切实做到“一个平台议事、决策、审批”。

2.实行“一个口子对外”，“一站式”服务中心开展项目全生命周期“一条龙服务”。到目前为止，全县所有涉审的17个部门授权全部委托到位，所有与项目有关的部门审批16颗专用章全部移交到位，所有涉及投资项目审批的126个事项全面进驻到位，所有涉及发改、住建、国土、消防等项目审批重点部门的9名首席专员（审批科负责人）全部派驻到位，企业办事只需到“一站式”服务中心跑一处找一窗，切实做到一颗公章审批，让企业“只进一个门办成所有事”。

3.实行“一个主体协调”，“一站式”服务中心承担全方位统筹协调。“一站式”中心统一牵头会商项目审批中的“疑难杂症”，统一抓好项目审批的流程管理，统一负责项目推进中的难题协调化解。对一般性项目，中心直接发起在线并联审批，及时形成审批结果。对特殊疑难问题，中心组织首席专员召开项目联审会议，首席专员提出部门专业意见，再由中心结合各方意见综合考量形成最终审批意见。

（二）推行“中介集成”，靶向攻坚“中介服务不可控”

投资项目“审批难”，难就难在中介环节最不可控，部门审批办理时间可控性而言，中介办理环节因其特殊性充满不确定性。中介服务时间基本占项目立项到开工阶段用时的60%以上。一方面，目前仍存在不少中介服务机构政企不分、政事不分的现象，少数中介未与行政主管部门脱钩或“明脱暗不脱”，仍然保留着“藕断丝连”的关系。另一方面，对中介机构办理缺乏刚性约束手段，部分中介机构以各种理由拖延服务时间，影响整体报批效率。而且各类中介报告互为前提，主体内容雷同，专业评估仅占部分篇幅。中介服务环节多、效率低、耗时长、质量差、收费乱、垄断性强等问题成为审批的一大顽症。

（三）推行“制度集成”，靶向攻坚“改革举措不系统”

投资项目“审批难”，难就难在每个企业投资项目都有其特殊性，不是单个环节的改革举措推出就有效果，需要整体配套改革联动跟上。“标准地”改革推出以后，一方面，内容上仅涵盖容积率、投资强度等少数控制性指标，而由于每个项目性质不一，审批许可涉及指标也大不一样，比如一些项目涉及交通组织评价、涉路施工活动许可、取水许可等就无法格式化纳入“标准地”指标内容。另一方面，“标准地”推出后对图审数据流、全过程监管机制等方面的跟上，提出了更高要求。这样，一些项目形式上取得“标准地”，但实质上还是要多次跑部门、跑现场，无法实现“最多跑一次”。

桐庐发挥“一站式”中心的主体作用，以“标准地”为支点，打出改革组合拳，形成“标准地+”链式效应。一是在“标准地”基础上，建立“技术包+数据包”生成机制。桐庐县全面梳理近三年全县企业投资项目审批事项，发现有近1/4的审批事项、环节完全可由政府事先完成。通过政府优质服务，打造“净地+技术包+数据包”的桐庐版“高标准地”。即对每个项目进行个性化定制服务，提供“九通一平一围墙”的净地，提供涵盖所有涉及审批许可的标准要求的“技术包”，提供以施工蓝图（底图）、宗地图、界至表为主的“数据包”，企业拿地后即可开展地勘和施工图设计。二是在“标准地”基础上，建立联审联勘联测联验等机制。实行多环节多领域多项改革举措联动，项目前期环节实行多部门联合会审，施工图审查环节实行“多图联审”，竣工检测环节实行“测验合一”，全面覆盖项目“做到前期—立项开工—施工建设—竣工验收”的全生命周期。把“一站式”服务中心的首席专员制度与乡镇代办员制度贯通起来，对投资项目量身定制审批流程图、事项指导单，跟踪互动解决疑难问题，做到项目签约前“贴上去”，主动沉下身宣讲有关投资项目政策法规、规范标准;审批中“全程代”，主动上门服务，项目考虑整体全面、问题清单明确清晰、能力表现专业自信;项目开工后“跟到底”，做好项目上门回访，及时牵头发起竣工。三是是在“标准地”基础上，建立全流程审批信息流、监管流。积极探索县域层级的投资项目全生命周期的信息化监管系统建设，形成“一个数据库、五大系统”，即依托省级政府平台的基础数据、审批部门办理的业务数据和中介服务数据，汇集成桐庐县投资项目数据库，通过数据库抓取和产生项目审批信息、事中监管信息、竣工验收信息、审批人员信息、从事服务绩效信息的五大系统。

（四）推行“破旧立新”，靶向攻坚“法律法规中梗阻”

1.及时消除存在的不科学壁垒。面对现存的行政审批复杂的问题，桐庐提出了“外部流程内部化、内部绩效外部化”的改革思路，从审批流程方面着手进行优化，取消没有明确法律规定的复杂条件，取消没有必要的复杂证明，按此思路，桐庐在浙江首创投资项目“一站式”服务中心，认真落实涉审事项全委托、投资项目全进入、服务全生命周期，高标准地出让制、承诺制、联合中介制、联席会议审批制，材料核减率80%以上，中介时间缩短80%以上，费用下降50%以上。

2.信任优先，免除不合理的举证责任。从信任管理的角度出发，桐庐树立“服务零距离、监管不扰民”理念，将审批前的条件和审批后的义务严格的区分开来，尽可能地减少材料证明需要，在法律的前提下保留举证证明事项。在这样的思路指引下，桐庐的商事制度改革有了新的进展，在全国范围内率先破除“准入不准营、准入容易退出难”难题，企业从营业执照申请到最后领取税务发票时间成本大大缩小，形成了“只找一窗、只跑一次、最多三天”的模式要求，商事登记便利化水平步入到全国领先行列。

3.控制不必要的审查。桐庐逐步优化行政审批服务管理模式，一改原先重复审查的局面，落实好“三个一律”措施，一律取消法律规定之外的、仅仅是某一部門需要的证明，一律合并法律规定内提供的但可以借助数据网构建的证明，一律整合可以在事中和事后取代事前审批的证明。在这样的思路下，桐庐通过严格的整合和调整，已完成企业群众办理“一件事”标准件1 500多件，减少了151项审批事项，需要提交的复杂材料降低了3 200多项，其中每个事项申请都减少了2.12项材料，时间成本平均节约了5.55天，不必要的审查越来越少。

4.监管兜底，降低不必要的法律风险。为推动“放而有度、管而有据、服务有力”，桐庐县通过告知承诺制标准化，做好审批环节和监管环节的衔接，构建事中和事后的监管体系，实现执法和监管的数字化，构建全城诚信体系，形成了“来源可查、去向可追、监管留痕、责任可究”的全链条事中事后监管闭环，有效避免“放不脱管、放而不管、一放了之”等情况发生。目前第一批食药领域177项处罚权力事项监管清单已经通过论证，其他的处罚权力事项监管清单正经手多方讨论研究，一旦论证通过，必然会在全省推广应用。

四、桐庐县优化营商环境的实践思考

桐庐县从2016年开始，从商事制度的改革着手，到现在以“一站式服务中心”为载体，推进法规制度之间的协同对接，营商指数达到了世界先进国家营商环境的水平，但也需要继续努力。

一要进一步提高认识，充分理解“营商环境就是生产力”，深入开展“供给侧结构性改革”下的服务型政府建设。二要进一步借鉴国内外先进经验，构建以公正、开放和效率为导向的市场化、法治化、便利化、国际化营商环境，增强企业和群众的获得感。三要进一步营造优化营商环境的法治环境。法治化是优化营商环境的本质要求和重要保障。坚持依法执政、依法行政优化营商环境就是要突出政府依法办事和保护企业权益为特点，通过加强法治政府建设，加强知识产权等企业权益保护，完善商事纠纷解决机制来营造公平正义的法治环境。四要进一步营造优化营商环境的市场环境。营造良好的营商环境必须维持良好的市场秩序，有效治理恶性竞争和不诚信行为。五要进一步营造优化营商环境的社会氛围。要加强工作宣传和舆情引导，充分利用报刊、广播电视和门户网站、微信、微博等新闻宣传平台，加强宣传优化营商环境的新思路、新举措和新成效，传播各级政府保障和促进优化营商环境的“好声音”和“正能量”，切实营造优化营商环境的社会氛围。

总之，立足于桐庐的好山好水，坚持以问题为导向，深入优化营商环境，为建设山清水秀民富县强的美丽中国桐庐样本提供可持续发展的强大动力。

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[责任编辑 陈丹丹]