临朐县重点生态功能区建设问题分析及对策研究

窦玉珅 青岛科技大学

2013年，《山东省主体功能区规划》公布，临朐县被纳入限制开发区域中的重点生态功能区。2014年，国家发改委、环境保护部公布国家主体功能区试点示范县建设单位名单，临朐县位列其中。随后，临朐县将“生态活县”发展战略调整为“生态立县”战略，先后制定印发生态建设配套文件30余部，重点围绕产业发展、城乡建设、环境治理、民生改善等各领域，突出生态修复、环境保护、生态产品提供，加快推进可持续发展，逐渐使“生态”成为临朐经济社会发展的新引擎。2016年，被国务院纳入国家重点生态功能区。

一、临朐县重点生态功能区建设特点及现状

（一）瞄准“三个方向”，构建绿色产业体系。严格执行产业准入负面清单制度，编制《临朐县产业准入负面清单》，科学引导绿色产业发展，瞄准绿色生态农业、绿色工业和现代服务业发展方向，积极构建绿色产业体系。充分发挥奶牛、肉鸭、大棚果等特色农业的产业基础，积极推动农业生产向园区化、标准化发展，成功创建为“国家级出口食品农产品质量安全示范区”，实现农业与旅游业的深度融合，涌现出城关寨子崮、嵩山北黄谷、五井隐士等一大批乡村旅游示范点。循环经济加快发展，先后规划建成雷奥循环经济产业园、山水建材产业园等循环经济发展园区，培植起“企业小循环、区域中循环、社会大循环”的具有临朐特色的发展模式。“旅游富县”战略深入实施，成立文旅集团，文旅事业市场化发展水平不断提升，“三山两园一谷”核心景区建设得到全面提升，沂山创建为潍坊市首家国家5A级旅游景区。

（二）实施“三大工程”，提升生态环境质量。在潍坊市率先完成主体功能区规划后，以“三八六”环保行动、“两河”保护开发和美丽乡村建设“三大工程”为着力点，加快推进生态环境改善，积极构建生态文明。深化“三八六”环保行动，完成10吨及以下燃煤锅炉“清零”及西城热电等企业锅炉超低排放改造。在潍坊市率先出台“弥河保护开发责任清单”，启动“美丽乡村三年行动计划”，河湖长制实现全覆盖，全县生态环境建设取得明显成效，空气质量、水环境质量、土壤环境质量逐年提升，城乡环卫一体化成果不断巩固，全县林木覆盖率达到45.8%。

（三）坚持“双轮驱动”，提升综合承载能力。坚持以“山水园林宜居城市”建设和“民生工程”建设为驱动，加快推进棚户区改造、住宅小区、城市道路和文化休闲场所建设，成功创建“国家园林县城”，辛寨和冶源进入“全省重点镇”和省“百镇建设示范镇”，全县常驻人口城镇化率达到50%以上，逐年增加用于推进社会民生事业协调发展的财政支出，年均民生支出占财政总支出的比重达到80%以上，先后建成并投入使用临朐中学、社会福利服务中心、智慧临朐、公共自行车系统、来架共享新能源汽车等一大批民生工程，人居环境得到有效改善。

二、临朐县国家重点生态功能区建设存在的困难及问题

（一）配套政策体系仍不健全。临朐县作为革命老区是人口大县，人均GDP占有量低，自身财力相对薄弱，当前由受益者向利益受损方提供补偿的横向补偿机制仍需健全，生态补偿主要靠中央财政转移支付的纵向补偿，全县生态保护建设财政支出压力依然较大。

（二）产业退出和转移机制缺乏保障。受部分传统产业发展基础深厚、执行难度较大、合理有效的产业退出和转移引导机制不健全等因素影响，一些占地多、消耗高、主体功能区限制和禁止发展的产业仍然存在，亟需建立合理有序的产业退出和转移引导机制是支持主体功能区建设的机制保障。

（三）绩效考核评价体系亟待转变。受借鉴经验少、操作难度大等因素影响，真正符合地域实际的以生态保护优先为导向的考核评价体系仍需健全。亟需按照临朐县主体功能区发展定位，以生态保护为重点，完善考核指标体系，提升临朐县重点生态功能区建设积极性，发挥临朐在全市的生态保障作用。

三、主体功能区保障体系建设对策建议

通过临朐县国家重点生态功能区建设经验和问题分析可以看出，保障全国重点生态功能区建设，强化顶层设计，完善制度保障体系尤为重要。

一要进一步健全完善差别化评估考核办法。根据各地不同的主体功能定位，积极探索，分类建立与重点开发、限制开发、禁止开发区域发展相适应的目标责任考核体系，从而更好的发掘各地的发展潜力，实现因地制宜的良性发展态势。

二要进一步完善财政体制，加大财政转移支付力度。按照财力与事权相匹配的原则，进一步满足重点生态功能区域基层政府提供公共产品和服务的财力需求。持续增加国家和省市对下的一般转移支付规模，重点向生态功能区倾斜。对重点生态功能区内国家和省支持的建设项目，进一步提高上级补助或贴息比例，降低市、县政府投资比例，减轻地方政府财政压力。

三要进一步完善生态补偿机制。以反映市场供求和资源稀缺程度、体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿机制为着力点，完善开发地区对保护地区、受益地区对受损地区、开发受益企业对生态受损群众间的生态补偿制度，着力解决自然资源及其产品价格偏低、生产开发成本低于社会成本、生态保护的合理回报较低等问题。

四要建立产业退出和转移支付机制。聚焦省级以上层面完善设备折旧补贴、设备贷款担保、迁移补贴、土地置换、设立援助基金等产业退出和转移引导机制，更加高效合理的引导产业转型，助力形成符合主体功能区要求的产业结构。