浅析环境公益诉讼制度的法律困境与突破

李新萍 沈阳市第四中学

引言：随着我国经济的高速发展，作为世界上的第二大经济体，中国当前的经济发展水平和经济实力足以使世界各国人民刮目相看。但是，我国人民一直引以为傲的绿水青山，却在经济快速发展的同时，面临着重大的危机。19世纪末的英国正因为着重实现工业化，其首都伦敦是世界上最早出现雾霾问题的城市之一，并且曾长期贯有“雾都”之名。中国相较于欧美国家而言，工业发展的起步较晚。为了尽快缩短同英美发达国家间的发展水平差距，中国长期以来致力于GDP的高速增长，由于对环境问题的关注不足，使中国的雾霾问题相较当初的伦敦“雾都”状况更为严重。“先发展，后治理”的末端治理思路，只会使生态环境进一步恶化，更何况环境问题不仅仅包括雾霾等大气污染污染问题，还有水污染、土壤污染、噪声污染、海洋污染、生态破坏等等。如果环境问题不能妥善解决，不仅危害着我们的身体健康，而且不利于我国经济长远的可持续发展。为此，国家积极建立实施环境公益诉讼制度，对环境的保护工作具有显著的意义。

一、环境公益诉讼的界定

（一）环境公益诉讼的概念与类型

环境公益诉讼根据我国《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的规定，是指法定机关或者社会组织，对于污染环境破坏生态的行为以及相关的行政不作为，依法提起旨在救济和维护环境公共利益的诉讼的法律制度。具体而言，我国目前的环境公益诉讼包括民事环境公益诉讼和行政环境公益诉讼[1]。

民事环境公益诉讼是指法定机关或法定的社会组织依法向人民法院提起诉讼，请求污染者承担环境污染或生态破坏的损害赔偿的责任的诉讼。行政环境公益诉讼是指法定机关依法向人民法院提起诉讼，请求法院依法审查相关具有环境保护职能的政府部门是否依法积极履行环境保护职责的诉讼。

（二）环境公益诉讼的意义

民事环境公益诉讼，解决的是受损害的环境公共利益的损害赔偿与恢复问题。污染者排放污染物使得公共环境受到损害并部分或全部失去了原有的生态价值和功能，被污染的生态环境需要恢复到原有的状态且需要恢复原有的功能。而这些生态恢复需求的满足需要相应资金费用的支持。民事环境公益诉讼的意义，是确立相应的公益诉讼法律程序，在依据相关实体法的基础上确定承担生态功能恢复费用、生态功能损失费用等的法律责任主体，进而强制相应的法律责任主体履行法定赔偿责任的法定程序。同时，依据《环境保护法》、《侵权责任法》等实体法的规定，污染者是生态损害赔偿的法律责任主体。民事环境公益诉讼的意义亦可表述为，为法定机关或社会组织向污染者追究生态损害赔偿法律责任提供了法定的诉讼程序，进而解决了受损害的环境公共利益的损害赔偿与恢复问题。

行政环境公益诉讼，其意义在于督促怠于履行环境保护职责的政府部门积极履行环保职责。如果行政部门怠于履行环保职责，实质上也是在变相地对污染者污染和破坏环境的行为进行了放纵或者纵容。环境保护法律的实施，一边向污染者追究赔偿，另一边就可能因为这种“放纵或者纵容”导致新的污染者继续污染环境。这样，仅仅向污染者追究赔偿对于环境保护而言只是治标而不治本，大大降低了环境治理和保护的效率。为此，法律确立行政环境公益诉讼，要求法定机关对于怠于履行环境保护法律职责的部门依法追究不作为的法律责任，并督促有关行政部门依法改正。如果环保行政部门积极履行职责，这一定程度上极大地减少了大型污染环境事件的发生，当然这也是行政环境公益诉讼重要意义的体现。

（三）环境公益诉讼的特点

首先是公益性。不论是民事环境公益诉讼，还是行政环境公益诉讼，都是在救济并维护环境公共利益。民事环境公益诉讼是在损害赔偿的维度上维护和救济受损害的环境公共利益，而行政环境公益诉讼是在督促具有环保职责的部门积极履职的维度上维护和捍卫环境公共利益。实质上这表明，环境公益诉讼是旨在处理公共利益保护、救济的诉讼程序，而不是维护个体私人利益的诉讼程序。

其次是司法性。诉讼制度首先归属于司法制度。环境公益诉讼的公益性决定了其维护公共利益的特点。而其维护公共利益的方式，是通过法定的司法方式进行，是通过请求人民法院以司法裁判的方式完成，而不是由行政机关以行政命令 的方式实现。

最后是综合性。环境公益诉讼兼有民事诉讼的模式和行政诉讼的模式，它既要追究污染者的损害赔偿责任，也要追究行政机关怠于履行职责的不作为法律责任。由此表明，环境公益诉讼是综合了多种诉讼模式的诉讼制度。

尽管环境公益诉讼制度在保护生态环境的过程中发挥了重要的功能，但是需要指出的是，该制度在实施中仍存在一定程度上的不完善之处并有待改进。笔者认为，制度的界定、意义的探讨、问题的分析是提出完善建议的必由之路，是走出环境公益诉讼制度困境的前提。

二、环境公益诉讼制度的法律困境

（一）民事环境公益诉讼制度的困境

首先，是与传统民事诉讼的法律价值可能存在一定的冲突。传统民事诉讼的价值意义在于解决平等主体之间的民事纠纷，也即平等主体间的民事利益分配、救济和恢复问题，是一种私益诉讼。因此，传统的民事诉讼法在程序设计上，往往是原被告处于平等的程序机制当中，如原告有权起诉，被告有权反诉；原告有权选择管辖法院，被告有权提出管辖权异议；原告提出诉讼请求；被告进行答辩等等。但是由于民事环境公益诉讼解决的是环境公益和污染者的私益之间的分配问题，公益与私益本身的不同位阶属性，致使民事环境公益诉讼的程序设计需要向环境公益的保护相倾斜。比如，依据最高人民法院关于公益诉讼司法解释的规定，被告不得反诉、法院可以对原告的诉讼请求进行释明等等。这使得并入民事诉讼法的民事环境公益诉讼可能会和传统民事诉讼在程序法律价值上产生冲突，亟需协调。

其次，检察机关的环保工作经验尚显不足[2]。检察机关长期从事惩罚犯罪、打击犯罪、反腐肃贪的法律监督工作。相较于长期从事环保工作的社会组织和政府环保部门，检察机关在环保工作经验以及专业的环保技术领域的不足，可能使得检察机关在相应的诉讼过程中，对于环境污染状况、环境受损害程度以及排污行为和环境污染之间的因果关系等专业问题存在说明和举证上的困难[3]。当然，这也是目前检察机关在诉讼中仍然需要寻求其他具有环保工作经验和专门技术的政府部门或者社会机构以技术支持的原因。

最后，对受损的环境公益的赔偿执行可能存在一定的障碍。一方面，因为环境具有流动性、具有一定的自我修复能力，这就可能导致环境被破坏后，环境自身通过自我调节能力使之回复原貌，或者环境污染因为环境流动而转移到其它地区，亦或者扩散到更多地区。那么环境损害赔偿就可能因为被赔偿和救济的对象丧失或转移而难以得到有效准确执行处理。另一方面，生态环境的损害赔偿往往数额巨大，大额的损害赔偿款项应当如何管理、如何使用、如何监督以确保“专款专用”进行生态环境修复治理，这些都是民事环境公益诉讼亟需面对和解决的实际困境。

（二）行政环境公益诉讼制度的困境

首先，是与传统行政诉讼的法律价值可能存在一定的冲突[4]。传统行政诉讼解决的问题，是通过司法方式进行被诉具体行政行为合法性问题的依法审核与裁判，进而对行政相对人的私人利益进行救济。因此，也有学者主张传统行政诉讼的本质实际上是一种私益诉讼[5]。传统行政诉讼设立的初衷即是通过司法权监督行政权是否合法，进而实现了对行政相对人私权利的法律救济，同时监督了行政主体公权力的依法行使。然而，环境公共利益并不属于私权利范畴。法定机关以诉讼方式监督环保行政主管部门是否依法履职、是否依法维护环境公共利益，根本上救济的是环境公共利益而非某个具体相对人的私权利。这使得行政环境公益诉讼在救济的利益属性上有别于传统行政诉讼。将行政环境公益诉讼并入行政诉讼法，可能导致诉讼价值和救济利益性质的泛化，亟需进行必要梳理。

另外，行政环境公益诉讼同时缺少必要的事后监督机制。检察机关督促行政机关积极履行职责，但是检察机关并不知晓行政机关是否依法作为以及作为到何种程度。如果缺乏检察机关事后监督机制，未能对环保行政主管部门进行充分的诉讼后督促，就有可能导致环保行政不作为继续发生。长此以往，也可能造成环境的持续恶化。

三、环境公益诉讼的法律完善

（一）建立环境公益诉讼的合一审理机制

环境公益诉讼实际上需要解决两个问题。第一，是向污染者追究赔偿法律责任，属于民事诉讼方面的问题；第二，是追究行政机关的不作为法律责任，属于行政诉讼方面的问题。首先，这两项诉讼需要在不同的审判庭、由不同的审判组织进行依法审判。但是毕竟这是同一案件，具有同一的法律事实。反复审理极易造成诉讼资源的浪费。事实上，如果民事环境公益诉讼原告败诉，那么意味着污染者与环境损害之间可能不具有因果关系，那么行政机关也很可能并不构成怠于履行职责。民事环境公益诉讼的审理实际上也为行政环境公益诉讼的审理完成了部分事实的判定工作。所以为了节约司法资源、司法成本和司法时间，需要建立环境公益诉讼的合一审理机制，将民事、行政环境公益诉讼一并审理。

（二）建立环境公益诉讼的专门立法

为建立环境公益诉讼的合一审理机制，我国可以探索建立环境公益诉讼程序的专门立法，解决环境公益诉讼的合一审理程序的法律依据问题。这样不仅可以解决传统民事诉讼法与新型民事环境公益诉讼、传统行政诉讼法与新型行政环境公益诉讼的冲突困境；还可以进一步解决民事诉讼法、行政诉讼法分别调整下的民事、行政环境公益诉讼在合一审理过程中的程序差异问题。毕竟，如果要建立环境公益诉讼的合一审理机制，必须要以建立环境公益诉讼的专门立法为前提。民事诉讼与行政诉讼是不同的诉讼程序，难以直接合二为一。另外，建立环境公益诉讼程序的专门立法还可以使环境公益诉讼的地位得以极大提升，从而推进环境保护工作的进一步发展。

（三）建立环境公益诉讼基金机制

为应对个案生态环境损害的赔偿与个案受损害的环境之间有时无法有效对应的问题，笔者建议探索建立环境公益诉讼基金。民事环境公益诉讼原告胜诉取得的生态环境损害赔偿费用，可以计入该环境公益诉讼基金，不仅可以直接用于救济个案中的受损害的环境利益，也可以用于救济其他地区的受损害的环境利益。形成全国范围内的生态环境损害赔偿费用汇集起来共同救济全国范围内的生态环境损害的大格局秩序。

结语：环境公益诉讼制度作为“新型”诉讼制度，旨在救济并维护环境的公共利益，检查并督促有关行政部门积极履行对环境保护的职责。尽管新型的环境公益诉讼在发展的过程中存在一定的法律困境，但是只要积极探索、积极实践制度创新，为环境公益诉讼“量身打造”必要的实体和程序规则，一定可以更大程度地实现环境公益诉讼的制度价值，实现对环境公共利益的妥善救济和维护。