刍议行政管理体制创新的法治困境与维度

张坤 辽宁省锦州市委党校

前言：改革开放以来，我国行政体制改革不断推进，在行政管理上体现出较好应用性。而行政体制创新方向、机关设置、权利配置和行政管理实施机制方面存在不足，还应进一步提高行政管理机制创新的能力。考虑当前行政体制创新还面临着法治困境，要想实现治理体系完善建设，要遵循法治维护原则，不断创新优化行政体制。

一、法治维度内涵及功能

（一）法治外在维度的约束功能

法治维度能用来解决法治思维和非法治思维间的矛盾问题，发挥其约束功能，在法律环境下进行行政管理，坚持法治思维为约束条件，消除非法治思维。在思维方式方面，应明确法治思维核心地位，要求人治思维、神治思维、权治思维不能和法治思维互相矛盾。法治思维主体通常涉及社会全体成员，公民、社会机构、政党要做到平等守法，在法律面前没有等级差距。在思维客体方面，应将法律规范运用到行政管理方方面面，其他宗教、道德等社会规范不能和法律规范冲突。从这一角度看，法治维度具备约束功能，对思维方式和主客体行为进行约束。

（二）法治内在维度的约束功能

法治内在维度主要解决形式法治和实质法治间的关系问题，要求确保形式法治的优先性，遵循合法优于正当的原则，要想突出法治内在维度约束功能，需要做到形式法治思维和实质法治思维间的协调配合。在行政管理实践中，形式法治作为一种思维形式，实质法治作为思维导向[1]。法治内在维度的约束功能包含以下内容：一是在管理体制制定方面，法治思维的运用应以实质法治为主，深入理解当前法治价值追求，提出法治权利保障作用，在法律环境下实施合理的行政管理措施。二是在实质法治和形式法治不协调情况下，法律规定的运用要以形式法治为主。由此可知，法治维度功能体现在约束功能上，可利用形式法治手段和内涵，约束实质法治思维，保证法治思维有效落实。同时实质思维的目标引导功能，能够约束形式法治的运用。实际进行行政机制创新构建时，应充分考虑上述内容，合理利用法治思维优化管理手段。

二、行政管理机制创新与法治困境

行政管理机制的创新对社会发展能起到推动作用，创新关键点可以是改变行政管理要素，重组要素关系，以便在各个要素协调效应下完善机制体系。还有观点认为体制改革要从制度创新方面入手，发挥制度约束和规范作用，为行政管理高效展开提供条件。另外，行政管理体制的创新还体现在目标的转变，旨在构建责任政府、服务政府、法治政府。

（一）行政管理体制创新实质

行政管理体制创新是研究学者关注重点内容，有学者指出行政管理机制创新即是随着管理机制改革的深入，将行政管理体制改进重点放在转变管理职能、优化结构、增强效能、权责一致、科学决策、高效执行和协调关系构建上。在新型行政机制作用下，促进行政管理各个环节的有效衔接，在规范管理行为条件下达到理想的体制运行效果。我们认为行政管理机制创新实质是为了满足社会进步的客观要求，应发挥行政部门的管理职能，对管理主体对应的权限进行明确界定，确保行政管理创新跟上社会发展步伐。研究表明，行政管理机制创新完善能服务于不同时期的社会发展目标，同时能充分发挥行政管理机制功能，为社会战略目标的实现加以保障。十八大报告明确表示当今社会中行政体制创新目标为推动政企分开、政事分开、结构优化的服务政府。新的行政体制运行下，加快了政治体制改革步伐，是政治体制改革中的主要内容，同时行政机制创新发展，能实现行政部门管理权限的科学划分，强调了监督工作的独立性，形成结构简单、相互联系密切的权力结构系统，有利于提高行政管理规范化和有效化。

（二）行政管理机制创新中遇到的法治困境

新的经济建设环境下，行政管理作用进一步凸显，随着政治建设的有序展开，为管理体制有效运行创造了条件。尤其是法治思维的运用，解决了以往行政管理难题[2]。但是一些体制障碍还阻碍社会进步，使得社会改革进程缓慢。当今时代下，对行政体制创新构建要求较高，由于缺少经验借鉴，还需要在不断摸索下完成机制创新任务，形成一套规范、内容全面的制度机制。具体分析行政管理机制创新面临的法治难题时，可发现体现在以下几点：一是法制保障不够。调查表明，在行政体制创新上，主要讨论问题为体制改革措施实施中的法制保障不完全、行政机制创新动力不足等，由此导致体制改革效果低下。行政体制改革创新中忽视了非法治思维对法治思维的约束功能，导致思维方式创新上有待改进。当前行政体制创新弊端表现在以下方面：第一，由改革思维替代法治思维；第二，以协调思维弱化法治思维；第三，以效率思维取代法治思维。以上情况容易造成行政体制创新方向偏差、创新手段流于形式。二是行政体制创新过程中，缺失需要的法治环境。大多数学者将关注重点放在法治环境建设问题上，由于体制创新缺少合理性、行政体制的认同度不足，将对行政体制创新效率产生不良影响。

结论：综上所述，在社会转型的重要时期背景下，改革深化已成为社会发展必然趋势，为了实现改革目标需要发挥法治保障作用，以法治思维为核心促进行政管理体制的创新完善。本文分析了法治维度的功能和行政管理体制构建中遇到的法治困境，在发挥法律自律性、强制性的条件下，使法治思维完全体现在行政管理中，进而提升管理水平。