地方政府债务风险管控思考

黄利平 嵊州信元会计师事务所

顾路遥 国家税务总局嵊州市税务局

引言：分税制改革以来，各级地方政府举债规模持续攀升，债务风险日渐显现，这成为了威胁我国经济社会稳定发展的一大隐患。目前我国各级地方政府在地方债的风险管控方面普遍存在不足，面对债务风险往往“束手无策”，这无疑会导致各级地方政府债务风险的失控，给经济社会带来巨大危害。面对越来越严重的地方债风险，各级地方政府需要尽快完善债务风险管控措施，从而有效地防范和化解债务风险。

一、地方政府债务风险概况

在政府债作为拉动投资的重要资金来源的大环境下，各级地方政府普遍存在债台高筑的问题。在财政收入有限的情况下，各级地方政府为了应对越来越庞大的地方财政性支出，纷纷大肆举债，由此带来了债务规模、债务风险越来越大的问题。统计数据显示，当前我国各级地方政府显性债务规模在18万亿以上，如果算上隐性债务，保守估计地方政府债务规模在55万亿以上。数量如此庞大的债务，给地方政府带来了巨大的债务付息还本的压力，每年地方政府所承担的付息还本金额惊人，个别地区甚至超出了财政收入。地方政府巨大的债务所蕴含的风险不容小觑，一旦出现风险失控的情况，不仅会给金融体系的稳定带来毁灭性的打击，同时也会给经济社会的稳定发展带来巨大的冲击。鉴于此，地方政府必需高度重视债务风险问题的解决，构建完善的债务风险管控体系，避免债务风险失控。

二、地方政府债务风险管控问题

（一）债务增长速度过快，绝对规模很庞大。据统计，截至2018年底，全国地方政府债务余额达18.39万亿元，比2017年增长11%，比2010年增长67%。另据统计显示，2018年全国地方政府债务规模已超42万亿元，加上中央财政的债务余额，累计达56万亿元，债务率超过67%。再据国泰君安的研报统计数据，2016年，我国负债率超过20%的省达到26个，其中贵州省最高，其负债率达到了79%，负债率最低的是广东省达11%，但其负债的绝对值也达到了8994亿元，可见地方政府举债且债务规模庞大在我国是及其普遍的现象。面对这种情况，一旦出现融资渠道受阻，地方政府无力偿债，将会引发连锁性偿债风险。

（二）债务问责机制缺失、风险意识不完善。目前，各级政府在地方债务风险管控方面，没有相应的问责机制，导致部分地方官在举债时毫无顾忌，缺乏对债务风险防控意识。部分地方官抱着干一届就调走，就算留下烂摊子也不会被追责的想法，举债时不考虑后果。甚至有不少地方官认为国家不会对地方政府的债务风险坐视不管，债务风险完全可控。地方官债务风险意识的欠缺，导致了债务风险管控工作得不到应有的重视。

（三）融资方式内容混乱、偿债机制不健全。由于地方政府对债务管理模式、发展速度与整体规模等缺少统一的规划，导致其存在发债、PPP、政府购买服务、城改项目融资等多种融资方式，甚至还有多头举债。特别是经新《预算法》限制后，地方政府为解决融资难的问题，引入了多种借债主体和形式，绕开法律的有关规定，导致其举债主体多样，透明度差，形成了多头举债的现象。健全的偿债机制是地方政府债务风险管控最重要，最有效的手段。目前地方政府的偿债机制不够健全，地方官更重视如何举债、筹资，而没有设计相应的偿债方案，导致债务风险难以得到有效管控。

三、地方政府债务风险管控策略

（一）强化债务风险意识、合理确定债务规模。地方官应具备良好的债务风险意识，充分认识债务风险失控的严重后果，合理确定地方债务规模，这样才能够更加重视债务风险管控工作。地方政府一方面需要给予债务风险管控工作更多的支持，对潜在的债务风险进行全面的评估，对债务风险水平、职务风险发生概率做到心中有数。另一方面需要加强债务风险的宣传和预警，从而让地方官谨慎举债，降低地方政府债务整体风险。地方政府还应当理顺财权事权关系，需要以自身的财力为基础进行规范的预算管理，有效地考虑资金的利用效率，合理安排资金和确定债务规模。

（二）完善偿债机制建设、健全融资举债渠道。地方政府要建立健全偿债机制，对于负债规模、负债结构进行全面细致的分析，制定还债计划，建立偿债基金，按期偿债，以防债务规模扩大。偿债机制的核心就是筹措偿债资金，地方政府要将偿债资金纳入年度财政支出预算中，同时积极探索筹资模式，开辟多种资金来源，例如建立健全和不断完善债券市场，特别是成熟发达的二级市场；拍卖一些政府资产；转让部分国有企业股权；将部分土地出让金作为偿债资金；让地方金融机构参与当地惠民项目，低息取得长期借款等。通过上述措施，提升政府的偿债能力，从而有效控制债务风险。

（三）引入债务问责机制、改革考核考评方法。地方政府要尽快建立债务问责机制，改革地方官任期考核方法，明确地方政府债务责任认定。建立以经济发展、环境保护、民生建设和公共服务为主要内容的地方政府主政官员任期考核评价机制，并将地方政府债务纳入地方官终身负责责任制，对违规的举债行为建立终身追索机制，无论地方官是否已经升迁或退休，只要其任内存在违法违规的举债行为就要进行追责，这样才能够有效震慑地方官。

结束语：总而言之，目前地方政府债务风险在不断扩大，抑制地方债务规模、降低地方债务风险已经刻不容缓，这就要求地方政府正视目前日益攀升的债务风险，在广泛借鉴不同地区债务风险管控经验的基础之上，重点做好强化债务风险意识、控制债务规模，完善偿债机制、健全融资渠道，引入债务问责机制、改革考核方法等工作，从而实现对债务风险的有效管控。