乡村有效治理面临的困境及对策
——基于山西省Y县乡村治理规划调研工作的思考

雷广元，范志宏，韩芳

（北京农学院，北京 102206）

乡村有效治理不仅是农村内部的自我管理和发展问题，更是加强国家治理的重要内容之一[1]，是实现乡村振兴和国家治理现代化的重要基础。目前，我国乡村较为突出的社会经济现象有空心化、原子化和老龄化，人口流动性大，基层政权不稳定等。杨春娟[2]认为，乡村空心化正在日益制约着乡村振兴和城乡一体化发展；张敬燕[3]对河南省G村农民流动与乡村治理的重塑进行了实证研究，结果显示，人口外流使乡村社会治理主体发生了改变。费孝通[4]和贺雪峰[5]认为，目前我国乡村正由熟人社会发展成为半熟人社会，人的主体意识和集体意识逐渐淡薄，制约着乡村经济和社会的健康发展。基于此，2018年11月对山西省Y县负责乡村治理工作的有关部门进行走访与座谈，了解该县乡村治理的现状，总结成功经验，深入分析治理过程中存在的问题，并提出对策建议。

1 山西省Y县的概况

Y县隶属于山西省临汾市，位于晋、陕、豫“大三角”和临汾、运城、晋城三市“小三角”的中心地区以及黄河沿线辐射区，县域总面积1 168 km2，平川、丘陵和山区面积各占县域总面积的1/3，其中耕地面积为3.7万hm2。该县辖4个乡6个镇212个行政村和6个社区委员会，截止2017年底，县域常住总人口322 544人，男女人口性别比为101.01∶100，有回族、朝鲜族、蒙古族等少数民族19个。

2 Y县乡村有效治理的成功经验

经过数年的发展，Y县的乡村治理初显成效。农村人居环境得到大力改善，完成了1个省级、3个市级、15个县级美丽宜居示范村的创建工作；“三治结合”的乡村治理体系初步建立，县级文明村镇48个，做到了村规民约、一村一法律顾问全覆盖；社会风气有了很大提升，2017年Y县学雷锋活动注册人数全市第一。

2.1 县域经济稳步增长，农业快速发展是基础

近年来，Y县经济稳步增长，生产总值由2014年的66.8亿元增加到2018年的75.5亿元，以农业和工业发展为主，旅游资源亟待开发。

农业主导产业为种植业和养殖业。是“全国商品粮基地县”“国家级水果出口示范区”，山西省“畜牧产业化示范县”“瘦肉型商品猪基地县”“奶牛优势产区县”，农业发展势头良好。在农业供给侧结构性改革背景下，该县积极调整农业发展思路，建成了“一村一品”专业村30个，有效优化了农业产业结构；“三品一标”认证数量位列临汾市第一。2012～2017年第一产业总值逐年上升，2017年达到9.5亿元，占生产总值的12.5%；城镇、农村常住居民人均可支配收入均逐年上升，其中2017年城镇常住居民人均可支配收入28 597元，农村常住居民人均可支配收入10 962元（表1）。

工业主导产业为钢铁、煤炭、汽车加工等。

旅游资源丰富，处于发展初期。素有“唐尧故地、晋国源头”之称，是中国民间文化艺术之乡，国家级保护文物、省级保护文物单位20处，国家级、省级非物质文化遗产保护项目13项，历史文化名山4座。

经济的稳步增长，农业发展势头良好，为该县的乡村有效治理奠定了良好基础。

表1 2012耀2017年Y县生产总值、第一产业总值以及城镇和农村常住居民的可支配收入Table 1 The gross domestic product，gross value of primary industry and disposable income of permanent residents in town and rural areas in Y County from 2012 to 2017

2.2“三治”是乡村治理体系的核心

实施乡村振兴战略，应当按照党的十九大提出的“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”要求，促进乡村有效治理，提高“三农”工作水平。

2.2.1 自治 建立了村级自治组织结构。乡村治理专项规划提出要全面推行以村党组织为领导核心，村民委员会、村民议事会、村务监督委员会各司其职、各负其责的村级治理，探索村民自治有效实现形式，保障了村民权益与民主决策的参与度。全县农村基层党组织、村民委员会212个，党组织班子成员837名，村委会班子成员813名，村规民约各村全覆盖。村书记兼村主任的乡村比例达到山西省的平均水平（22.2%），实施农村社区建设的行政村58个。

2.2.2 法治 初步建立了法治建设系统的体制机制。2017年Y县成立了县委法治建设领导小组，下设3个专项小组，同时设立了办公室；2018年要求将法治建设工作责任落实到乡镇，明确了23个法治创建任务，24个法治创建示范单位，81个项目，4个专项攻坚项目，将法治创建纳入到干部考核评价体系中。各乡镇围绕法治创建创新思路、明确任务、制定制度、采取措施，发展了“扫黑除恶宣传”“一村一法律顾问”“谁执法谁普法”等有效行动。实地调研发现，各县镇主要街道都有扫黑除恶方面的标语横幅，全县10个乡镇有效配置了法律服务人员，提升了农村法治化的管理水平。

2.2.3 德治 促进道德教育和品牌创建。Y县以培育和践行核心价值观为根本，以文明村镇、文明县城创建为牵引，突出文明县城、文明村镇、文明单位三大创建活动，抓好道德模范的评选、学习和宣传，公益广告的制作与刊播，未成年人思想道德建设3项重点工作；打造道德评议、志愿服务2项品牌，把文化旅游作为建设美丽乡村和推动德治建设的主要载体。2017年创建申报了县级文明村镇48个，其中，省级文明乡镇2个、文明村5个，市级文明村镇6个、文明村19个，县级文明乡镇2个、文明村14个。

2.3 良好的乡村社会风气和农村精神文化生活是保障

2.3.1 村规民约全覆盖，源头上杜绝了不良风气 Y县所辖村庄都制定了村规民约，对婚丧礼节中的大操大办等不良风气进行了约定，此外还积累了一些移风易俗的好做法。如在县城周边村镇及乡镇推广电子花圈租赁业务，缓解了攀比之风的同时，也保护了周围的环境。

2.3.2 自发组织广场舞，丰富了精神文化内容 村民成立广场舞队，劳作之余进行学习与交流，并且举办不同规模的比赛活动，极大地调动了村民参与的积极性，丰富了村民的精神世界。

2.3.3 积极开展学雷锋活动 2017年3月全县掀起了学雷锋志愿活动热潮。开展了义务清扫、日行一善、蓝天救援队、邻里守望等群众性志愿活动，好人好事多不胜数，学雷峰一派好景象。2017年底Y县学雷锋活动注册人数居临汾市第1位。

3 乡村治理工作中存在的主要问题

3.1 乡村空心化严重，村民自治向心力减弱

Y县在进行资源性经济发展方式转型后，青壮年劳动力大量地转入城镇，村中留下的大多是老弱病残妇女等弱势群体。弱势群体之间文化认同感较弱，乡村向心力减弱成为乡村自治的主要障碍因素之一。

3.2 基层组织的老龄化进一步加剧，乡村有效治理后劲不足

我国进入老龄化社会。Y县由于地理位置优越，大量的青壮年劳动力进城务工，老龄化问题更加严峻。实地调研中发现，村干部和党员队伍的年龄偏大，且党员发展的数量逐年减少；村庄合并普遍发生，各党员总体指标逐渐减少。目前该县的党员队伍持续发展已陷入困境，乡村有效治理后劲不足。

3.3 集体经济发展滞后，实力较弱

发展壮大集体村级经济是提升乡村治理成效和农村公共服务水平的重要保障。Y县的农村集体经济尚处于初级探索阶段，由于村民普遍缺少对集体非经营性资产量化确权的内在动力，集体资产确权仅流于形式。调查显示，全县集体收入稳定在10万元以上的乡村仅6个，整体收入偏低；对于村集体经济无收入的乡村，上级下拨运转经费3万元，扣除村干部的工资后所剩无几。从而导致村委会办实事的能力较弱，公共服务自主投入后劲乏力。

3.4 基层组织薄弱，农民的主体意识淡薄

Y县社会组织结构单一，基层组织薄弱，村民主体意识较薄弱。具体表现在以下3个方面：

3.4.1 公民法治意识淡薄 缺乏规则意识、契约精神和诉讼意识，征用拆迁、耕地占用等领域侵害农民合法权益的现象时有发生。

3.4.2 缺乏集体意识 村庄村民自家庭院环境整洁，而公共区域卫生条件脏乱差。

3.4.3 缺乏自我发展意识 大多数农民只重视眼前利益而忽视长远利益，大部分村民只积极参加政府组织的发放礼品的培训。

4 乡村治理对策建议

4.1 对村庄进行分类，精准施策

精准施策旨为确保政策的有效性与可持续性，提高政府的工作效率。以乡村治理为大背景，根据村庄区域特征、资源禀赋、经济发展条件、基层党建、“三治”等基本条件，引导县、镇（乡）两级政府及村两委干部、相关领域专家、社会力量代表、村民代表等主体参与，本着科学性、针对性的原则，将农村分为4～6类。选择各类具有代表性的乡村1～2个进行试点，并给予各方面的支持，探索出成功的治理模式，并且对各个成功模式进行效果评价，再根据实际情况进一步地示范与推广。

4.2 加强人才队伍建设和农村基层组织建设

4.2.1 加强人才队伍建设

4.2.1.1 加强农村党组织书记队伍的建设。加强农村党组织书记的培养选拔、教育培训、管理监督和激励机制，将乡村治理工作纳入相关人员和部门的绩效考核当中；加强农村后备干部储备，充实农村“两委”班子，鼓励农村致富带头人、在外经商返乡创业人员、本土新型农业经营主体等进入农村后备干部储备库；推进村党支部书记和村民主任兼任工作。解决村内机制不畅、人才短缺的问题。

4.2.1.2 加强农村法治队伍的建设。加强基层法律服务工作者、普法宣传员、普法志愿者、人民调解员、农村法律顾问、社区矫正工作者等人员的培育，为农村普法教育、法律咨询、法律援助等公共服务提供稳定持续的中坚力量。

4.2.1.3 加强农村党员新生力量的培育。以农村致富带头人、返乡创业农民工、农村大学生、退伍军人、新型农业经营主体为重点，有针对性地进行党政教育，引导、培育发展这些主体成为新的党员力量，为农村党员队伍充实理想信念坚定、科学文化素质较高、产业发展能力较强的新生力量。

4.2.2 加强农村基层组织建设

4.2.2.1 夯实党在农村的执政基础。采取选派干部驻村、对口指导等方式，进一步夯实党在农村的执政基础。

4.2.2.2 加强社会组织的队伍建设。支持建立农村基层老年协会、妇女协会等，加快推进红白喜事会、乡贤理事会等社会主体的建立与发展，助力乡村自治、德治体系建立。

4.2.2.3 加强对基层组织的监督。探索通过委派董事会成员、监事会成员、经理、财会人员等方式，将村党组织对集体经济的领导核心作用落到实处。加强村监会等监督组织对基层组织的监督。

4.3 创新乡村治理资金投入方式

4.3.1 创新财政资金支持的机制 政府可采用财政倾斜、资金整合、利用财政资金杠杆作用，通过担保、贴息、发行债券、以奖代补、小额信贷等方式撬动金融资本的投入。

4.3.2 创新社会参与的机制 鼓励采用慈善捐赠、乡村基金会等方式，允许工商资本进入特定行业，引导社会资金投向乡村振兴治理工作领域。

4.3.3 拓宽乡村治理自筹资金的路径 挖掘旅游资源、文化资源隐性资源的潜力，大力发展集体经济，提高村民协同参与乡村治理的积极性。