海洋空间利用年度计划内涵研究与制度框架构建

李彦平，刘大海，刘伟峰，邢文秀

（自然资源部第一海洋研究所，山东 青岛 266061）

引 言

海洋空间是沿海地区经济社会发展的基础和载体，在沿海地区经济高质量发展中扮演着重要角色。近年来，海洋开发利用规模和强度持续增大，粗放利用、闲置浪费、生态环境损害等问题日渐凸显，给海洋资源可持续利用和区域经济可持续发展带来巨大压力。随着生态文明体制改革的逐步深化，我国资源管理理念也发生变化，以2017年全面从严管控围填海为标志，海洋空间资源管理由过去重视保障资源供给为主逐步转变为保护资源环境为主。

海洋空间利用年度计划是自然资源部基于其国土空间用途管制职责提出的海洋空间资源管理的新思路。根据自然资源部“三定”方案，其职责之一是“组织拟订并实施土地、海洋等自然资源年度利用计划”，海洋空间利用年度计划成为与土地利用年度计划同等重要的计划管理制度。在此之前，学术界和管理部门尚未提出海洋空间利用年度计划的概念，亦无相关实践和经验，建立和完善海洋空间利用年度计划制度体系成为管理部门和研究机构的紧迫任务。本文通过梳理、研究围填海和土地利用计划的经验，针对当前海洋开发利用存在问题，结合生态文明体制改革相关要求，研究提出了海洋空间利用计划的内涵，并初步构建了海洋空间利用计划制度体系，以期为该制度的建立和实施提供技术支撑和决策支持。

1 研究与实践进展

1.1 国家计划管理体制

1.1.1 国家计划管理

计划管理原理由马克思和恩格斯创立，在我国经过不断发展，形成了具有中国特色的计划管理理论[1]。国家计划，即政府制定和实施的计划。新中国成立后，我国逐步建立起国家计划经济体制，并编制和实施国民经济发展五年计划。到改革开放早期，经济理论界开始对是否坚持恢复计划管理体制进行探讨，国家开始了对计划管理实践的探索。在编制“九五”计划时，国家计划编制理念发生转变，其性质越来越接近市场经济的计划，到“十一五”时期，中长期计划就开始称作中长期规划。经改革开放后30年的转型，我国国民经济管理基本实现了由计划管理向宏观调控转变，实现了国家计划向国家规划转变[2]。当前，在我国社会主义市场经济中，国家计划的主要形式是指导性计划，也包含少量指令性计划[3]。国家计划与财政、金融一起构成宏观调控中最基本、最全面、影响最广泛的三种重要经济手段，在导向、政策、配置、协调和信息等方面发挥重要作用[4]。

1.1.2 国家计划与规划

计划有广义与狭义之分，一般从时间来分，广义的计划包括长期规划、中期规划和年度计划等，狭义的计划多指五年计划、年度计划等短期计划[5]。规划与计划共同构成了国家规划（计划）体系。当前，我国计划管理主要以规划为主，规划确定总体目标，注重宏观管理，计划注重在中观或微观层面上落实国家规划。为破解资源瓶颈，我国土地、水资源、矿产资源、海洋（围填海）均实施了总量控制和计划管理相关政策制度，为政府部门合理控制资源开发利用规模，促进资源集约高效实用发挥了重要的约束和引导作用。

1.2 空间资源计划管理研究进展

在空间资源管理方面，我国分别在1986年和2009年提出土地利用年度计划和围填海年度计划。由于计划管理制度更侧重管理和实践，学术界对两项制度的研究较少，一般集中在计划管理存在问题及改进研究方面。

通过梳理相关文献，当前计划管理存在问题基本集中在制度自身、管理手段和地方政府三个方面。一是制度自身层面，计划管理制度自身存在信息不完全、预算软约束、棘轮效应和管制俘获等难题[6]，成为阻碍资源实现最优配置不可避免的缺陷。二是计划管理手段层面，计划管理部门在编制计划时以经验决策为主，与实际使用需求差距较大；管理过程过度重视数量指标控制；忽视执行效果管理以及现有考核机制不健全，缺少激励机制等[7]。三是地方政府层面，地方政府基于发展需要，会争取更多的指标，而未考虑真正的使用需求，造成指标浪费；利益驱动造成计划指标分配的公平缺失；此外，地方政府在计划管理中也缺少对下级政府指标执行效果管理。以上因素造成在计划管理过程中往往出现部分地区指标供不应求，而另一部分地区则出现指标低效使用甚至闲置的问题，难以实现预期目标。

基于以上问题，各项研究提出的主要对策包括:将计划管理制度法制化，强化对突破指标行为的惩戒；推动计划管理从部门计划向政府计划转变，将计划管理纳入政府工作中；科学编制计划和下达（分配）指标，统筹长期与短期、全局与地方的利益；实行计划指标的资产化管理，探索指标采购和部分指标有偿调剂制度；建立健全土地利用年度计划考核监管制度，充分发挥考核结果的应用；加大计划指标制定中的公众参与，进一步提高计划编制的科学性和公共透明，发挥社会监督作用[8-9]。

1.3 土地利用年度计划实践进展

1.3.1 发展历程

经过30余年的发展，我国形成了以《土地管理法》为基本框架，以《土地利用年度计划管理办法》为具体实施依据，以国务院和相关主管部门政策文件等为补充的相对健全的年度计划制度体系（见表1）。

土地利用计划管理源于1986年3月，中共中央、国务院在《加强土地管理，制止乱占耕地的通知》中规定，“今后必须严格按照用地规划、用地计划和用地标准审批土地”。1998年修订的《土地管理法》首次明确了土地利用年度计划的法律地位。1999年，原国土资源部发布了《土地利用年度计划管理办法》，并先后于2004年、2006年和2016年进行3次修订。

表1 土地利用年度计划制度体系

此外，为了加强耕地保护，科学管控新增建设用地规模，国务院和自然资源主管部门出台诸多政策文件，对土地整治、建设用地增减挂钩、占补平衡、土地复垦等工作进行具体规定，涉及土地利用年度计划管理、指标的使用及改进等，进一步丰富和完善了土地利用年度计划制度体系，使其更符合不同阶段土地保护与利用需求。

1.3.2 土地用途转用过程及对应指标分析

土地利用年度计划是土地用途管制在时间和数量层面上的具体要求和安排。土地利用年度计划指标主要包含新增建设用地计划指标、土地整治补充耕地计划指标、耕地保有量计划指标、城乡建设用地增减挂钩指标和工矿废弃地复垦利用指标[10]，这些指标是落实耕地保护及占补平衡、控制建设用地规模等政策的重要抓手。从用途管制角度分析，除了耕地保有量计划指标外，其他指标均体现出对土地用途转化的管控（见图1）。

图1 土地用途转化过程

（1）过程1代表建设用地增加的途径——新增建设用地，建设用地增加来自对农用地或未利用地的占用，与新增建设用地计划指标对应；

（2）过程2代表耕地数量增加的途径——土地整治补充耕地，包括农用地整治、建设用地整治、未利用地开发和土地复垦等具体措施，与土地整治补充耕地计划指标对应；

（3）过程3+1代表城乡建设用地增减挂钩的过程，体现了建设用地与耕地数量的动态平衡，过程3表示农村建设用地整理复垦为耕地，过程3和过程1必须整体审批和实施，与城乡建设用地增减挂钩指标对应；

（4）过程4+1代表工矿废弃地复垦利用的过程，同样体现了建设用地与耕地数量的动态平衡，过程4表示历史遗留的工矿废弃地以及交通、水利等基础设施废弃地复垦过程，与工矿废弃地复垦利用指标对应。

通过上述土地用途转用过程分析可以发现，土地利用年度计划以指标为抓手，旨在协调两个对象的关系，实现两个目标——两个对象包括保护对象（耕地）和管控的对象（建设用地）；与之对应的两个目标，一是守住耕地红线，维护国家粮食安全；二是合理供应建设用地，保障经济持续发展。土地利用年度计划的目标也与生态文明体制改革“发展和保护相统一”的理念一致。

2 海洋空间利用年度计划的内涵与使命

2.1理论基础——海洋空间资源配置

2.1.1 海洋空间资源配置要素

资源配置是指把一定数量的资源按照某种规则分配到不同的产品的生产中，以满足不同的需要[11]，资源稀缺性与需求无限性的基本矛盾产生了如何实现资源最优或有效配置的问题[12]。海洋空间资源配置可以理解为海洋空间资源在时间和空间上在不同用途之间的数量分布状态，因此从要素层面可以将海洋空间资源配置分为时间配置、空间配置、用途和数量配置[13]。

海洋空间资源的时间配置，是指对海洋空间资源在不同时段或当代人与后代人之间的分配，以保证资源的可持续利用；海洋空间资源的空间配置，是指对海洋空间资源在不同区域或平面之间的分配，其目的是充分发挥资源禀赋，有效协调不同用海活动之间的矛盾；海洋空间资源的用途配置，是指对海洋空间资源在不同海洋产业之间的配置，其目的是推动海洋产业结构不断调整优化；海洋空间资源的数量配置，是指对海洋空间资源供给数量多少的控制，其目的是科学管控海洋开利用规模和强度。

在实践中，我国针对四类要素配置方式，逐步建立和完善相应的制度体系:（1）国家实施海洋功能区划制度，通过划定不同海洋功能类型区，指导和约束不同海洋开发利用活动在相应的功能区内进行，属于海洋空间结构配置的范畴。（2）国家和地方出台的支持或限制不同类海洋产业或用海活动的政策文件，如传统的滩涂养殖、晒盐等用海受到限制，而海洋生物、海工装备、天然气水合物、海上风电等新兴产业用海受到支持，属于用途配置的范畴。（3）自2012开始实施的围填海计划管理，按照年度下达国家和地方围填海计划指标，严格控制围填海总量和规模，属于时间和数量配置的范畴。

2.1.2 海洋空间资源配置手段

市场与计划是资源配置的两种基本手段[14]，前者以市场机制的自发调节作用为基础，以自由的价格制度、企业制度和契约关系为核心[15]；后者以计划部门根据社会需要及可能，以计划配额、行政命令进行资源配置的方式进行配置。市场被认为是资源配置的最为有效的手段，在不同经济体制的国家广泛存在，并发挥重要作用。由于外部性、信息不对称、竞争不完全、自然垄断等因素导致市场并不能有效解决公共产品供给、分配公平等问题，市场失灵的情况难以避免，在此情况下，政府配置成为弥补市场缺陷的有效手段[16]。

我国海域使用者取得海域使用权的基本形式包括行政审批和招标、拍卖、挂牌。前者属于社会主义市场经济体制下计划配置的范畴，后者属于市场化配置的范畴。当前，我国海域资源配置以行政审批的方式为主，资源价格采用政府定价的方式确定，市场化配置程度不高。以2015年为例，全国通过申请审批方式确权海域面积228 435.72公顷，通过“招拍挂”确权海域面积25 177.41公顷，市场化配置海域面积占比不及10%。

2017年印发的《关于创新政府配置资源方式的指导意见》[17]提出“对于不完全适宜由市场化配置的公共资源，要引入竞争规则，充分体现政府配置资源的引导作用，实现政府与市场作用有效结合。”因此，针对当前我国海洋空间资源配置市场化配置程度不高、计划配置存在缺陷的情况，应充分发挥市场在价格、供求、竞争等机制方面的优势，使海洋空间资源能够最大限度得到公平高效利用，促进国有资产增值保值；同时，市场失灵的情况下，政府应适当干预，加强计划管理，有效发挥其引导性、弥补性、规制性作用，抑制用海规模盲目扩张、生态环境损害等负面影响。

2.2 海洋空间利用年度计划的概念及内涵探讨

海洋空间资源属于海洋资源的子类[18]，是海洋开发利用活动的载体，在管理实践中一般进一步分为海域、海岸线和海岛，本文所述海洋空间资源利用特指海域和海岸线的利用。在本文语境下，年度计划属于按年实施的国家计划的范畴，更进一步，特指国家在资源配置方面的计划。基于当前海洋开利用存在问题，借鉴土地利用计划管理经验，本文认为海洋空间利用年度计划是国家对海洋空间资源进行有计划开发利用、保护和整治修复所采用的宏观行政调控措施，是国家对计划年度内新增海洋开发利用空间、稳定和提升自然岸线保有率、海岸线和海湾整治修复及围填海存量资源开发的具体安排。

从资源要素配置来看，海洋空间年度利用年度计划属于时间配置和数量配置的范畴；从资源配置手段来看，海洋空间年度利用计划属于社会主义市场经济体制下资源计划配置的范畴；从计划管理内容来看，海洋空间利用年度计划不仅包含海洋空间资源开发利用管理，还包含对海洋空间资源保护与整治修复的管理。

2.3 困境与使命

经济高质量发展阶段依然离不开国土空间的高效供给。海洋空间资源管理一方面面临着优质后备资源稀缺、生态环境严重损害等严峻形势，另一方面又承担着为经济高质量发展谋求发展空间的压力，紧迫的资源环境保护职责与日益增长的用海需求成为海洋资源管理难以协调的矛盾。当前，在处理开发与保护问题中，国家逐步形成了把保护放在首位，推进科学发展、有序发展和高质量发展的思路[19]。遵循上述思路，本文认为海洋空间资源开发与保护面临问题的根本解决途径在于:尊重经济增长与海洋空间资源配置的内在联系，准确预测并合理安排海洋空间开发利用的规模和强度，推进资源科学有序开发和高质量利用。

因此，海洋空间利用年度计划既要保护好海洋资源，又要保障经济高质量发展。一方面要充分发挥对资源开发的约束作用，合理控制海洋开发利用规模；另一方面要引导地方政府积极参与海洋资源环境整治修复，推动形成良好的海洋开发与保护格局，实现海洋空间资源节约、高效、绿色利用。

3 海洋空间利用年度计划制度框架设计

3.1 构建原则

3.1.1 坚持问题导向

海洋空间利用计划应直面当前海洋开发管理面临的后备海洋资源不足、自然岸线大幅消失、生态环境损害、围填海存量资源闲置等问题[20-22]，合理运用强制性和引导性手段，控制海洋开发利用规模，推动海洋资源合理、有序、有度利用；同时，强化地方政府保护海岸线和海洋生态环境意识，推进海岸线和海湾整治修复，推动围填海存量资源开发利用。

3.1.2 坚持宏观调控与市场调节相结合

海洋空间利用计划是国家宏观调控的手段之一，但这并不意味着对市场机制的否定。在社会主义市场经济中，海洋空间资源配置必须遵循相应的市场规律。因此，海洋空间利用计划应充分考虑国民经济发展对海洋空间开发利用需求，为经济高质量发展提供资源保障，但同时又必须坚持生态文明体制改革的相关要求，加强计划管理，合理安排海洋空间供应总量，防止行业粗放发展，海洋资源环境承载力过高，损害海洋资源环境。

3.1.3 坚持中央严格管控与地方自主发展相结合

海洋空间利用计划的严格管控应体现为管控力度之严，而非管控范围之大。一方面，海洋空间利用计划应强化对海洋资源环境、自然岸线等的保护，对海洋开发利用总量进行严格控制，不得随意突破。另一方面，不需要针对每一类空间（或开发利用活动）都制定管控计划，要给予地方政府因地制宜自主选择发展模式的权利。总之，海洋空间利用计划应要求“管得严”，而非“管得细”。

3.2 拟实现的具体目标

3.2.1 控制海洋开发利用规模和速度

当前海洋资源环境面临的诸多问题多与开发利用规模过大、速度过快有关。因此，海洋空间利用年度计划的首要任务就是要使海洋开发利用保持在合理的规模和速度。一方面需要科学测算符合资源环境承载力要求的资源开发利用总量，设定资源开发利用的数量上限；另一方面需要将资源开发利用数量按年度进行分配，从而实现计划管理对开发利用规模和速度的管控，推进海洋空间资源集约节约和精细化利用。

3.2.2 稳定和提升自然岸线保有率

自然岸线是当前海洋开发利用活动的集中区，也是受损最严重的区域，应成为海洋空间资源保护与修复工作的重中之重。海洋空间利用年度计划要进一步强化自然岸线保有率的红线地位，通过强制性指标管控和奖惩机制，约束各地严守自然岸线保有率；同时，应鼓励和引导地方主动修复受损岸线，提升自然岸线保有率。

3.2.3 改善海湾生态环境质量

海湾与陆地联系紧密，生态服务和经济服务功能强大，但由于开发利用强度大、粗放随意，我国大部分海湾生态系统都遭到严重破坏。海洋空间利用年度计划应充分发挥其引导性作用，鼓励地方政府主动参与海湾整治修复，改善海湾环境质量。

3.2.4 解决围填海历史遗留问题

要充分发挥海洋空间利用年度计划的引导作用，要求沿海地方政府根据围填海历史遗留问题清单，按照“生态优先、节约集约、分类施策、积极稳妥”的原则制定出处理方案；设置地方围填海项目前置条件，敦促地方政府加快解决围填海历史遗留问题，如在未完成历史遗留问题处理之前，限制或禁止该地开展围填海项目。

3.3 制度体系构建

3.3.1 完善海洋空间利用年度计划的法律体系

明确的法律地位是海洋空间利用年度计划实施的基础和保障。之前的围填海年度计划仅以部门规章的形式发布，法律地位低。反观土地利用年度计划制度，早在1998年《土地管理法》修订时就明确了法律地位。此外，原国土资源部还制定并不断完善《土地利用年度计划管理管理办法》及相关配套制度。不断完善的法律体系提高了土地利用年度计划的权威性和可行性。因此，建议下一轮修订《海域使用管理法》或者制定自然资源基本法时，在条文中明确海洋空间年度利用计划的法律地位，增强计划管理制度的权威性。同时，应研究制定《海洋空间利用年度计划管理办法》，对计划的实施程序、指标使用及管控要求、各级政府部门职责、监督考核及奖惩等进行明确规定，指导地方政府切实履行海洋空间利用的计划管控要求。

3.3.2 构建海洋空间利用年度计划指标体系

海洋空间利用年度计划贯穿计划编制、下达、执行、监督和考核各环节，是实现海洋开发利用规模和强度管控、强化海洋资源修复与保护的有力抓手。对比围填海与土地利用年度计划指标可以发现，围填海计划指标仅包含中央和地方围填海年度计划指标（分为建设用和农业用两类），指标的直接目的为控制围填海规模；后者计划指标的目的除了控制建设用地规模（新增建设用地计划指标），还包含耕地资源保护和修复（耕地保有量计划指标、土地整治补充耕地计划指标），以及土地使用的综合调控（城乡建设用地增减挂钩指标和工矿废弃地复垦利用指标），后者的指标内容更为丰富和科学，值得海洋空间利用年度计划借鉴。基于此，海洋空间利用年度指标设置拟采用“强制性”和“引导性”相结合的思路，前者包括对海洋空间开发利用规模进行科学管控，严守自然岸线保有率的底线以及自然岸线“占补平衡”；后者包括引导和鼓励地方政府开展海湾整治修复、自然岸线整治修复和盘活围填海存量资源。拟设置海洋空间利用年度计划指标体系如下:

表2 海洋空间利用计划指标分析

（1）新增海洋空间利用计划指标，指下达给沿海各省（自治区、直辖市）可用于本年度使用的海洋空间数量。

（2）自然岸线保有率计划指标，指辖区内大陆自然岸线保有量（长度）占大陆海岸线总长度的百分比值。

（3）海岸线整治修复计划指标，指依据全国海岸线整治修复规划及年度计划确定的年度海岸线整治修复数量。

（4）自然岸线占补平衡指标，指用海项目需要占用自然岸线的，要恢复或重建与所占自然岸线长度和质量相当的海岸线，确保自然岸线保有率不降低。

（5）海湾整治修复计划指标，指依据蓝色海湾等海洋生态修复工程规划，开展海域整治修复计划的数量。

（6）围填海存量资源利用指标，指依据国民经济和社会发展计划、地方土地利用总体规划、海洋功能区划等，对围填海存量资源进行再开发的数量。

3.3.3 构建基于计划指标的配套制度

土地利用年度计划各项指标分别对应相应的配套制度，如城乡建设用地增减挂钩指标和工矿废弃地复垦利用指标对应《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂实施办法》、《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂实施办法》、《自然资源部关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》、《历史遗留工矿废弃地复垦利用试点管理办法》等诸多政策制度。完善的配套制度不仅有利于指导具体的资源开发与保护工作，并与不同时期土地资源管理要求相适应，还有助于地方政府准确把握计划指标执行要求，避免理解偏差。因此，建议针对海洋空间利用年度计划指标体系，尤其是自然岸线占补平衡指标、海岸线整治修复计划指标、海湾整治修复计划指标、围填海存量资源利用指标分别出台相应的配套制度，明确对自然岸线占补平衡、海岸线和海湾整治修复、围填海存量资源开发等活动的具体要求，并使其与海洋空间利用年度计划相衔接，以指标为抓手提升上述工作的完成质量。

3.3.4 建立和完善监督考核及奖惩机制

根据土地和围填海利用年度计划实施经验，资源计划管理体制下容易出现考核重视指标执行数量，忽略执行质量的问题[7，23]，在一定程度上容易对地方政府申请和执行计划指标形成错误导向。建立科学完善的监督考核及奖惩机制，一是要完善指标执行效果评价体系，坚持数量与质量并重的考核方式；二是要严格过程监管，保证计划管理的科学性和严肃性，避免出现大量指标闲置浪费或低效利用的情况；三是完善奖惩机制，将考核结果应用于下一年度的计划编制依据，引导形成绿色节约高效的海洋空间开发利用格局。

3.3.5 建立计划弹性调节机制

刚性和弹性，计划管理中维护计划权威性和追求实践可行性难以避免的矛盾。计划的刚性体现为指标管理的约束性、政策实施的强制性等[24]。在实践中，刚性太强、弹性不足是规划计划管理方式面临的普遍问题，不利于资源的高效利用。在海洋开发利用管理中，由于不同用海项目审批和施工的环节、周期等各不相同，再加上计划指标执行过程中存在各类不确定因素，指标执行过程往往难以完全达到预期。在此情况下，应建立海洋空间利用年度计划弹性调节机制:首先要通过广泛调研掌握地方计划指标执行过程中存在的问题及原因；其次，基于不同类用海项目程审批、建设特点，研究最优的海洋空间利用计划实施周期；最重要的是要在符合管控要求的前提下，制定计划指标弹性调节的具体措施或制度，如探索预留指标、节余指标处理方式、跨省域调节指标方法等，提高计划管理的科学性和可行性，实现政府对海洋空间资源的有效和规范管理。

4结语

根据土地利用年度计划管理的发展历程来看，海洋空间年度利用计划制度体系尚需一定时间建立和完善。在此之前，学术界应重点在海洋空间利用需求预测、海洋空间利用计划指标体系构建、海洋空间利用计划实施程序与配套制度研究及制定、海洋空间利用计划实施周期及弹性调节方法、海洋空间利用计划执行的监督考核及奖惩机制等五方面开展研究，为海洋空间利用年度计划的建立与实施提供技术支撑和决策支持。