政府会计制度改革中的高校采购招标创新研究

傅亚宁 毛献峰

摘要：政府会计制度改革发展历程曲折渐进，新的政府会计制度实施对包括采购招标在内的一系列人、财、物管理工作产生了重大影响。文章针对政府会计制度改革中高校采购招标的突出问题，从顶层设计先行，做实制度布局;对接采购预算，落实权责发生;把控采购文件，规范商务条款;合同公示及时，确保债权完整;形成反馈机制，营造阳光生态;信息化建设覆盖，统筹各方资源;培养专业人才，开展政策宣讲;建立采招文化，确立采招自信八个方面提出了创新之举，以利于高校采购招标更好的适应政府会计制度改革。

关键词：政府会计制度改革;高校采购招标;创新

一、 政府会计制度改革综述

政府会计制度改革伴随着社会主义现代化建设，与国家财政管理体制、方法和重点的变迁有着密切关系，有着曲折渐进的发展历程。按照时间脉络，政府会计制度改革首先经历了1998年前的第一阶段和1998年至2013年的第二阶段，从全国行政事业单位分别实行全额单位预算会计制度、差额单位预算会计制度、自收自支单位预算会计制度，到形成事业单位会计准则加行业会计制度的体系，高等学校会计制度正式成为一个行业制度，走上了历史舞台，并一直沿用至今。

第三阶段是2013年到2018年，2013年对事业单位会计准则和行业会计制度进行了修订，完善了之前的事业单位会计准则加行业会计制度体系，同时也为政府会计制度的进一步改革埋下了伏笔。但是，该阶段的政府会计制度不能全面反映政府的资产和负债情况，使得社会主义现代化建设家底不清;不能准确核算政府运行成本，成为政府绩效评价的掣肘;不能提供信息准确的政府财政报告，不利于国家各项决策;缺乏统一、规范的会计标准体系，难以适应新的社会形势和社会需要。从党的十八届三中全会到国家《预算法》，从国务院深改办到党的十九大，都要求要尽快建立能够真实反映政府家底、财务运行情况、预算执行情况及绩效的政府会计体系。所以，新时期政府会计制度改革酝酿多时，箭在弦上，势在必行。

第四阶段即我们正在经历的政府会计制度改革，2017年10月24日，财政部印发了《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》（财会〔2017〕25号），自此拉开了新时期政府会计制度改革的序幕。新时期政府会计制度改革以建立健全政府会计核算体系为前提和基础，关键在于建立健全政府财务报告体系，建立健全政府财务报告审计和公开机制作为保障，最终目的是建立健全政府财务报告分析应用体系。新的政府会计制度已于2019年1月1日开始施行，实施近半年来，对包括政府采购招标在内的一系列人、财、物管理工作产生了重大影响。

二、 政府会计制度改革中高校采购招标的突出问题

目前，政府会计制度改革处于实施初期，各高校也意识到应在采购招标预算管理、收付方式发布实施、经济合同签署执行等环节进行相应的应对改革。但是，由于政府会计制度改革在包括高校在内的各行政事业单位中，尚未完成制度修订的落地、操作守则的规范，也尚未形成深入人心的惯性接受。再加上采购招标部门自身业务繁忙，故在全国范围内，高校采购招标还没有普遍适应政府会计制度改革的要求。

为找出政府会计制度改革要求下高校采购招标存在的问题，针对问题提出改革思路，推出创新举措，我们成立了专项研究组。研究组通过问卷调查、个别访谈的方式调研了以南京大学、东南大学、南京理工大学为代表的部属院校，以南京师范大学、南京邮电大学、南京财经大学为代表的省属院校。通过对江苏省内共计18所高校采购招标工作的调研分析，结合高校采购招标工作的实际开展情况，发现高校采购招标工作与政府会计制度改革还不能完全适应。政府会计制度改革中高校采购招标的突出问题可以归纳总结为以下几个方面：（1）采购预算还未实现统一的、动态的、可追溯的管理，可能出现重复预算和二次预算的情况;（2）采购文件的规范把控需进一步加强，要在采购文件中明确产品清单、折旧年限等要素，以方便权责发生制的财务结算;（3）大部分高校还没有进行采购招标合同公示，不符合法律法规要求，也不符合权责发生制的要求;（4）财务结算与采购招标之间没有形成沟通反馈机制，财务结算不能及时进行往来款项专项清理和账龄分析，对采购招标没有形成反馈预警机制。

三、 高校采购招标顺应政府会计制度改革的创新之举

高校采购招标在公开、公平、公正原则指导下，不断规范日常采购招标管理工作，在满足用户需求的前提下，捂好“钱袋子”，做好“把关人”。政府会计制度改革的核心是权责发生制替代收付实现制，即由原来以现金的实际收付确定本期会计核算的收入和支出转变为以取得收款權利或付款义务来确定本期会计核算的收入和支出。政府会计制度改革后，高校财务制度发生根本性改变，凡是当期已经实现的收入和已经发生或应当负担的费用，不论实际资金款项是否收付，都应当作为当期的收入和费用，凡是不属于当期的收入和费用范畴，即便实际资金款项在当期收付，也不应当作为当期的收入和费用。高校的财务制度贯穿高校采购招标工作的采购预算制定审核、收付方式发布实施、经济合同签署执行等多个环节。政府会计制度改革对高校采购招标工作提出的相应要求，针对政府会计制度改革要求下高校采购招标存在的问题，应从以下八个方面创新改进。

1. 顶层设计先行，做实制度布局。高校在学校层面应由学校总会计师牵头政府会计制度改革领导小组，统筹考虑各部门、学院的职能和责任，通盘安排包括采购招标在内的与政府会计制度改革相关联的各流程、各环节和各要素，统揽全局，在最高层次上首先寻求问题的解决之道。坚持问题导向，加强制度建设，从政府会计制度改革对高校采购招标工作提出的相应要求和学校面临的实际情况出发，完善校内采购招标管理一系列规章制度，夯实执行和管理的基础。以落实政府会计制度改革为契机，将制度建设和考核评价作为重要内容，改革校内采购招标制度，探索放管服采购招标特区，着手建立符合学校办学定位、学科发展特色的制度体系与考核评价机制。做到顶层设计先行，做实制度布局，完善内部控制，兼具务本创新。

2. 对接采购预算，落实权责发生。以往的会计制度，采用政府采购国库集中支付制度，以克服政府采购资金运动过程与实务不相适应等会计核算的弊端。但在实际操作的过程中，没有办法逐笔实时动态记录政府采购预算。在政府采购预算中可能出现一笔预算金额已经在实施政府采购的过程中或完成了政府采购但还未验收付款，由于在本会计期间尚未发生费用，故可能存在同一预算金额被二次用作采购预算情况，到了实施完采购招标活动时，才发现已无预算金额可用。此类情况的产生无论是对高校自身的预算制度执行还是对高校采购招标行为都有重大不利影响。

通过对江苏省内18所高校采购招标业务部门设置的调研，发现18所高校当中有6所高校独立设置采购招标部门，5所高校将采购招标业务部门挂靠或归属在国有资产处或资源保障部，还有2所高校的采购招标部门与审计处合署办公，仅有5所高校的采购招标部门挂靠财务处或计财处。也就是说，大多数高校的采购招标部门都远离学校预算部门，没有掌握采购预算的有利先决条件，仅有少部分高校的采购招标部门有可能掌握采购预算并将学校大预算与采购预算完全打通。

政府会计制度改革背景下的高校财务制度核心由收付实现制向权责发生制进行转变，对高校政府采购预算管理提出了新的要求。我们要做到学校层面的大预算与高校政府采购预算对接。具体来说，首先要运用信息化手段武装学校财务预算工作和政府采购预算工作，实现学校财务预算系统和学校采购招标登记申请系统的信息化。因为权责发生制的高校财务制度要求学校财务预算和政府采购预算的无缝对接，大量的数据需要即时更新和对接，没有信息化手段，单靠传统人力方式，无法及时准确完成。其次，在建立了学校财务预算系统与学校采购招标登记申请系统之后，要将二者无缝对接。一项采购事项的采购预算在获得学校财务预算批准后，才能通过学校采购招标登记申请系统。或者说一项采购事项一旦通过了学校采购招标登记申请系统，那么也一定在学校财务预算系统进行了备案登记。这样就避免了两项采购事项用同一预算金额或者同一采购事项重复预算的情况。采购预算无缝对接，实时管理，最大程度保障了权责发生制的实现。

3. 把控采购文件，规范商务条款。权责发生制为核心的高校会计制度要求规范采购招标文件，进一步加强对采购招标文件中产品清单以及付款方式、交货期、质保期等商务条款的把控。明确清单是因为不同产品的折旧年限不同，学校财务要根据不同产品的不同折旧年限统一到权责发生制上进行财务结算。明确付款方式、交货期、质保期等商务条款是为了与后面合同签署环节，财务结算环节有机结合，最大程度保护学校资产固值增值。

现行采购招标文件主要包括采购公告、投标人须知、合同条款及格式、项目需求、评标方法与评标标准、投标文件格式几大部分。我们要进一步明确采购招标文件中的商务条款，尤其是产品清单、付款方式、交货期、质保期等部分。采购招标文件的规范把控不能单打独斗，要依托顶层设计，依靠制度建设，建立采购招标部门牵头，项目使用单位、项目管理部门、审计部门、财务部门、法务部门共同参与的采购招标文件会签发布制度，有利于从不同角度对采购招标文件进行把关，适应权责发生制为核心的高校会计制度，维护学校利益。

4. 合同公示及时，确保债权完整。《中华人民共和国政府采购法实施条例》和《中华人民共和国财政部第87号令》中都有相关规定，采购人应当自政府采购合同签订之日起2个工作日内，将政府采购合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告，但政府采购合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。权责发生制为核心的高校会计制度改革要求经济合同的签署信息能够实时反馈到财务结算当中去。高校采购招标工作首先要从传统的人工会签审核、用章存档的工作方式中脱离出来，尽快建立经济合同系统。经济合同系统在高效准确管理合同的同时要做好两个对接，一是与省级以上人民政府财政部门指定的媒体对接，政府采购合同要打通省级以上人民政府财政部门指定媒体公告公示;二是与本校财务系统的对接，以便及时将合同中涉及的各类应收、应付和预付款项反馈到财务结算中去，及时记录各类应收、应付和预付款项，确保学校债权的完整性。

5. 形成反馈机制，营造阳光生态。高校采购招标要形成反馈机制，并通过财务反馈机制对采购招标项目进行质量评价、效率评价，供应商评价。财务处是学校经济活动管理中心，是学校财务核算、财务管理和财务监督的职能部门。财务处在学校党政班子的领导下，贯彻执行国家《会计法》、采购招标相关政策法规和高校财务会计制度，全面规范学校的各项财务工作，保证学校财务工作的有序进行，及时提供合法、真实、完整的会计信息，保障学校各项事业的顺利发展。财务结算与采购招标之间要形成沟通反馈机制，财务结算要定期做好往来款项的专项清理和账龄分析工作，以利于学校掌握财务全局和实际，提前做好基础工作，为结算中计提坏账做好准备。财务结算与采购招标之间要形成沟通反馈机制，采购招标的采购文件的条款设置与财务及时通气，采購招标的经济合同签署与财务实时更新，同样，财务按期定时进行往来款项清理和账龄分析，对采购招标形成反馈预警机制。采购招标管理部门根据财务的往来款项清理和账龄分析，细化评价成交供应商，实时将这种反馈动态体现在供应商库的管理中，进一步作用于高校采购招标工作，形成财务结算与采购招标之间的良性循环，营造财务结算与采购招标之间的共生共荣的阳光生态环境。

6. 信息化建设覆盖，统筹各方资源。全力开展“信息化渗透采购招标全过程”改革创新，大力推动采购招标信息化建设与应用实践，持续加强采购招标工作信息化建设，信息化带动标准化，不断提升采购招标项目质量，提高采购招标服务效率。“信息化渗透采购招标全过程”改革创新主要包括信息化建设覆盖采购招标管理的全流程，实现采购招标人、响应供应商、代理机构、评标专家、监管部门、社会公众在采购招标管理过程中的全程电子化，提高采购效率，提高交易透明度和监管力度。“信息化渗透采购招标全过程”改革创新涵盖采购招标综合业务（项目申请、文件编制、文件会签发布、开评标组织），辅助评标系统（评标流程、专家评分、计算汇总），合同管理系统（合同起草、审核会签、合同统计），专家管理系统（专家报名、审核入库、随机抽取、语音电话）、系统支撑平台，统计分析平台，与其他系统的对接等方面。建成后的采购招标信息化系统能够覆盖采购招标全过程，符合内控要求和采招规范。建成后的采购招标信息化系统能够上通财政，广通教师，突破预算壁垒，踏过合同战线，通俗易懂，操作便捷。

采购招标信息化建设要构建教师参与体制，信息化建设之初就广泛发动广大使用教师参与其中，从使用教师的角度出发，在符合规范的前提下做好用户体验，只有开发出使用者满意的信息化系统才是成功的信息化建设。采购招标信息化建设还要发挥凝心聚力作用，与兄弟院校、社会代理机构深度合作，挖掘各自的优势和特色，实现采购招标评审专家库的互通互用和采购招标供应商库的互认互用，不断加强资源统筹和协同。

7. 培養专业人才，开展政策宣讲。政府会计制度改革中的高校采购招标面临新规定、新要求，要将自主学习与培训宣讲结合起来。通过邀请上级部门领导专题讲解、校际同行交流、内部例会学习讨论等方式增强对政策法规的理解，借鉴兄弟高校先进经验，进一步提升采购招标工作队伍的服务能力。可以邀请采购招标政策专家适时举办政府会计制度改革中的高校采购招标政策法规宣讲会，广泛动员采购招标工作领导小组成员单位、采购招标工作监督小组成员单位、各学院涉及资产管理和实验室建设的人员、采购招标评审专家、用户老师等参与其中，共同参加政府会计制度改革中的高校采购招标政策宣讲会。高校采购招标扎口管理部门增强主动服务意识，积极开展政府采购、招投标法律法规宣传活动，将政府会计制度改革、政府采购、招投标法律法规宣传作为职能服务的切入点和着力点，通过网上宣传、开展知识竞赛、短信友情提醒、实际工作交流等多方式、多维度开展政策法规宣传活动，促进各单位知法守法，增强依法采购的自觉性、主动性，服务一流，招培并举，打造采购招标的人才高地。

8. 建立采招文化，确立采招自信。高校采购招标团队要建立自己积极进取的采购招标文化，体现高校优势和本校特色，营造良好的采购招标团队氛围，发挥高校采购招标文化导向、凝聚、激励、协调、约束和塑造功能。高校采购招标工作自信是对自身工作价值的充分肯定和积极践行，对自身采购招标工作持有的坚定信心又会反作用于后面的采购招标工作，形成良性循环。在实际工作当中，我们要贯通采招文化、采招认同和采招自信，将市场竞争机制与财政支出管理有机结合，不忘初心，秉持特色，做好货物服务工程质量和政府财政性支出的把关人。

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[7] 政府采购货物和服务招标投标管理办法，2017.

基金项目：2018年度江苏高校哲学社会科学研究基金项目“‘双一流建设背景下江苏高校基础科学研究人才培养情况研究”（项目号：2018SJA0073）。负责人：毛献峰。

作者简介：傅亚宁（1985-），女，满族，江苏省南京市人，硕士研究生，南京邮电大学采购招标管理办公室科长，助理研究员，研究方向：采购招标管理;毛献峰（1983-），男，瑶族，广西壮族自治区富川县人，南京邮电大学科研院自然科学管理办公室副主任，助理研究员，南京航空航天大学经济与管理学院博士生，研究方向：科技管理、人力资源管理。

收稿日期：2019-04-16。