特色小镇：内涵阐释与实现路径

徐世雨

摘要：特色小镇聚焦传统与新兴特色产业，融合产业、文化、旅游与社区功能，对转换发展模式、推进新型城镇化、破解城乡二元结构、实现城乡一体化具有重大意义。在梳理特色小镇的概念、必要性和意义之后，探讨了特色小镇建设的理论依据及其国际经验借鉴，对我国特色小镇建设中的问题与对策进行分析，提出特色小镇建设要处理好体制机制创新与现行行政体制、政府与市场、理论与具体实践、东部沿海与中西部地区协调发展的关系。

关键词：特色小镇;新型城镇化;研究综述;内涵;实现路径

中图分类号： F291文献标志码： A

文章编号：1002-1302（2019）09-0032-04

自2016年7月国务院三部委（中华人民共和国住房城乡建设部、中华人民共和国国家发展与改革委员会、中华人民共和国财政部）发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》以来，特色小镇成为出现在各种媒体上的一个高频词，全国各地也掀起特色小镇建设的高潮。特色小镇建设与小城镇建设二者联系密切。改革开放初期，以费孝通先生为代表的一批学者提出了小城镇发展思路，探索出了“一村一品”“一乡（镇）一品”等小城镇发展模式，在促进乡镇集体经济和转移农村剩余劳动力方面发挥了十分重要的作用[1]。特色小镇建设是在探索破解城乡“二元”结构，实施统筹城乡发展，推进新型城镇化背景下对原有小城镇建设模式的创新与发展。同时，特色小镇也是适应经济新常态，贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念的探索与实践。

小城镇建设已有30多年的时间，相关研究成果也比较丰富，但有关特色小镇研究成果不多。中国知网显示，在政府层面较早提出特色小镇的是云南日报报道的时任云南省委副书记、副省长秦光荣在主持全省城乡建设规划工作会议上，就云南省特色旅游小镇建设作出具体安排。刘笑一在中国房地产报上报道的“金罗店”经营现代化特色小镇。2008年在全国两会上时任云南省省长秦光荣提出“以旅游名镇建设为先导推进特色小镇建设”的观点成为两会关注的热点话题。在有关期刊出现比较早的时间是2006年。陈延业等对特色小镇建设有关做法进行了初步研究[2-4]。此后伴随着各地不断探索，相关的研究陆续开展，不过大多以经验和典型做法介绍为主。自2015年开始随着浙江等地掀起了特色小镇建设的高潮，学界开始广泛关注特色小镇并进行较为系统的研究。

在特色小镇建设进程中，浙江省因其人文环境、自然资源和信息经济等自身独特优势，创建了我国特色小镇建设的“浙江模式（经验）”。北京、天津、山东、四川、贵州等省份也纷纷结合各自实际开展特色小镇建设。学界也从不同角度开展相关研究，以期对特色小镇建设工作有所助益。本文对相关文献进行综述，一方面总结各地特色小镇建设的经验，提高特色小镇建设的实践效果;另一方面，丰富和发展我国特色小镇建设理论，以期更好地指导我国特色小镇建设工作。

1 特色小镇的概念及其必要性

1.1 特色小镇的概念

早期我国特色小镇建设是一种自下而上的模式，在探索推進新型城镇化的进程中，各地都在结合实际开展工作。由于对特色小镇理解不同，导致特色小镇建设模式也各异，厘清特色小镇的内涵，对于指导特色小镇建设十分重要。浙江作为全国特色小镇建设的示范省进行了富有成效的实践与探索。浙江在总结本省的实践经验时，着重从特色小镇构成要素上进行界定。认为特色小镇不同于行政区划的镇，也不是单一的产业园区，是按十八大提出的五大发展理念，融合产业、文化、旅游、社区功能等诸多要素的创新创业发展平台。而三部委对特色小镇界定主要从内涵和区域规划角度上进行的，认为特色小镇应该突出其产业与文化特色的同时，还应该具备环境宜居、设施服务完善、体制机制充满活力等特征，并指出特色小镇原则上为建制镇（不包括城关镇在内）。该界定与浙江省等地在实际工作中对特色小镇区域的理解不一致。为了进一步界定清晰特色小镇，以便指导全国的特色小镇建设工作，发改委又单独下达《美丽特色小（城）镇建设的指导意见》，指出特色小（城）镇包括特色小镇、小城镇2种形态，特色小镇主要指聚焦特色或新兴产业，不同于行政建制镇和各类产业园区的创新创业发展平台;特色小城镇则是以传统行政区划为单元，具有一定人口和经济规模、产业特色鲜明的建制镇。特色小镇和小城镇相得益彰、互为支撑。可以看出上述观点各有侧重，但都是立足于“特色”的显性特征和“小镇”的规模边界，如此界定特色小镇，有利于各地结合实际开展特色小镇建设，也便于有关职能部门分类指导。

与此同时，学者们分别从不同的角度对特色小镇内涵与外延进行深入研究。（1）从发展模式与发展阶段角度界定。张鸿雁认为特色小镇是经济社会发展到一定历史阶段一种区域性空间与要素集聚的发展模式[5]。赵世雯等认为特色小镇是新型城镇化建设体系中的一个层次[6]。（2）从构成特色小镇的关键要素角度界定。秦诗立对特色小镇的“特”与“色”2个要素进行界定，所谓“特”是指产业、人群、位置和功能上的“特”，“色”是指生态环境美、文化底蕴厚、自治水平高、居民归属感强[7]。赵世雯等把“新、特、融”作为特色小镇的3个关键内涵要素，即理念新、文化和发展模式特、创新要素和治理主体融合[6]。（3）从组织形式及其特征与功能的角度界定。卫龙宝等认为特色小镇是一种现代群落，它以某一特色产业为基础，由相关组织、机构、人员和特色文化构成，具备产业“特而强”、功能“有机合”、形态“小而美”、机制“新而活”4个特征[1]。史云贵认为特色小镇是由某一特色产业和特色环境构成的发展综合体，具有旅游特征和社区功能[8]。盛世豪等指出特色小镇作为一种经济现象，是产业空间的一种组织形式[9]。

可以看出目前研究侧重于从学术角度对特色小镇内涵与外延层面进行界定，包括特色小镇产生的渊源、背景、组织形态、构成要素及聚合效应等深层次方面，这对丰富特色小镇理论、指导特色小镇建设实践有重要意义。

1.2 特色小镇建设的必要性及意义

特色小镇成为各地探索打破城乡二元结构、实现城乡一体化发展的载体与路径，彰显特色小镇建设有其实践中的必要性。首先是我国经济结构转型的现实需求。张蔚文认为特色小镇建设能够破解原有经济发展模式存在诸多弊端和发展动力不足问题，有助于实现经济结构的转型和升级[10];其次特色小镇建设契合与我国经济社会发展现实。闵学勤认为之所以会出现特色小镇运动，一是契合新型城市化建设的周期，二是契合时下的供给侧改革，三是契合我国基础设施逐步完善，四是契合中产阶级的生活方式[11]。

特色小镇建设的意义主要包括以下3个层面：一是国家宏观发展战略层面。秦光荣认为特色小镇建设有利于促进“三农”（农业、农村、农民）问题的解决和精神文明建设[3];罗应光认为特色小镇建设是推进城镇化的重要载体[12];史云贵从实现产业升级、促进创新创业等方面阐述特色小镇建设的意义[8];曾江等认为特色小镇对转换发展模式，推进新型城镇化和社会主义新农村建设，破解城乡二元结构，实现城乡一体化发展具有重大意义[13]。二是区域经济与社会发展层面。山东省青岛市城阳区委党校课题组认为特色小镇建设的现实意义在于提升区域经济实力，繁荣现代服务业，提升文化内涵[14]。盛世豪等指出特色小镇建设可以有效提升区域竞争力和可持续发展能力，对于增强有效供给能力、提升全要素生产率和优化区域产业生态系统具有重要的支撑力[9]。三是破解发展瓶颈、再造发展优势角度。卫龙宝等认为特色小镇建设能够有效破解传统城镇化过程的产业结构不合理、人才引进难、管理系统落后、文化内涵缺乏等瓶颈与障碍[1]。而金兴华指出特色小镇能够再造3个优势：消解要素供给压力再造成本新优势;完善现代化基础设施再造市场新优势;发挥社会创造力再造产业新优势[15]。

2 特色小镇的理论依据与国外经验借鉴

2.1 特色小镇的理论依据

特色小镇成为各界关注热点只是近2年的事情，但是有关特色小镇建设的相关理论研究早已有之。我国著名社会学家费孝通早在改革开放之初提出的小城镇发展理论，可以说是启发和指导早期我国特色小镇建设的理论基础。该理论提出以农村工业化和乡镇企业的发展为动力，推动“城市之尾、农村之首”的小城镇发展，能够在大城市和农村之间形成缓冲空间，促进城乡一体化，缓解大城市的压力。小城镇发展理论对解决时下我国农村和城市面临的问题具有现实的指导意义[16]。

在工业化进程中，英国等发达国家率先面临大城市病问题，并为此进行了探索。霍华德针对当时英国所面临的大城市病问题，提出了“田园城市”概念，他规划设计的小城镇要有足够的空间为市民提供阳光和优雅的生活，也能够提供足够多的工作机会。主张“田园城市”建设要树立城乡融合的理念，需要进行科学规划与设计，把独特的产业作为“田园城市”的支撑。该理论引导了西方城乡发展的方向，对推进我国城乡一体化进程同样具有指导意义[17]。

除了上述田园城市理论之外，张鸿雁认为其理论溯源还有城市区域核心理论和循环社会型城市理论。万斯提出城市区域核理论认为远离城市形成独立的核;郊区城市核通过自我维系能力，可以脱离城市中心区，重现城市功能;一个空间布局良好的城市有多个相对独立的城市核;城市区域核集创业、就业、生产、流通、消费和娱乐为一体。循环社会型城市是以人为核心的整体社会进化的过程，是人类在经历农业革命、工业革命和知识经济革命后，对自然与人类关系的新认识，是社会良性化运行的一种新模式。特色小镇的建设发展也符合循环社会型城市的发展理念[18]。

此外，基于特色小镇是通过特色产业集聚发展要素发展平台的特征，特色小镇建设的理论基础是产业集聚理论。该理论认为，通过特色优势主导产业可以实现大量与之关联企业以及相关机构在空间上的集聚，并且由此可以形成强劲和持续的竞争优势。同时，正是缘于其优势产业才能更好地推进特色小镇的建设与发展[19]。产业集聚理论突出了特色主导产业在特色小镇建设中的关键性作用。

2.2 国际经验借鉴

在全球城市化的发展中，不仅特色小镇建设相关理论十分丰富，而且在实践中也形成了比较成熟的建设模式，对我国特色小镇建设有借鉴意义。一是特色小镇建设要突出以人为本和可持续发展理念。张鸿雁总结了英、法、德等一些国家特色小镇建设经验，认为特色小镇是在有限的空间内优化生产力布局，具有“产城融合”“区域发展均好性”“福民富民”传承历史和可持续发展等价值[5]。二是特色小镇建设模式非常注重通过产业引领发展。Williams重点总结了美国、法国、丹麦和德国的特色小镇情况。美国的硅谷是高新技术企业小镇，其产业特点是高新技术企业集聚;佛罗里达是航空小镇，它的产业特色是航空航天。法国的格拉斯则是以花卉种植业和香水业为其产业特色的农业产业化小镇;依云是以文化旅游为产业特色的旅游疗养小镇。丹麦的卡伦堡则是工业共生体系的循环经济小镇。法国的蒙绍市则是科技型企业集聚的科技型小镇[20]。三是特色小镇的建设要注重协调与平衡。葛欣萍等对国外特色小镇的建设经验进行概括，国外小城鎮发展注重与大、中城市优势互补和谐共生;强调市场与政府要融合，共同促进引导小城镇的发展;同时也要注重自然资源与历史人文环境的协调与平衡[21]。此外，钟建林提出为提升特色小镇的国际知名度可以借鉴意大利的“慢城”理念，创建国际“慢城”[22]。闵学勤对德国名镇哥廷根进行研究，认为其文化气和学术气是不可复制的，但该镇精准的环境、文化、商业运营值得我们借鉴[11]。

3 我国特色小镇建设现状与发展路径

3.1 国内建设经验总结

相对于国外经验对我们的启发，国内各地特色小镇建设的经验对我们更具直接的借鉴意义。较早开展此项工作的云南省主要是围绕旅游特色小镇建设，秦光荣把云南省的经验总结为“政府引导、企业参与、市场运作、群众受益”[3]。由于浙江在特色小镇建设方面走在了全国的前面，因此很多学者都把浙江特色小镇建设作为研究对象，北京、江苏、山东等地在特色小镇建设方面也取得了可喜的成绩。总结各地的经验主要有4个方面：一是要确立产城融合、以人为本的建设理念。传统小城镇建设过多地注重产业发展，忽视社区和人文建设，最终成为产业园模式。苏斯彬等认为借鉴浙江特色小镇建设经验，在发展定位上要强调产城融合，实现“产、城、人、文”四位一体宜居宜业平台，保障城镇化进程的可持续发展[23]。二是发挥政府的引导作用，通过科学规划和政策机制推动特色小镇建设。韦福雷总结浙江的建设经验，地方政府要通过科学规划创新管理机制来引导特色小镇建设[16]。冯奎等侧重研究浙江等地推进特色小镇建设的政策引导作用，认为推进特色小镇建设的政策重点应该包括政策导向、政策组合、政策支持、实施策略、支持对象政策持续等方面[24]。三是充分发挥市场在资源配置中的决定作用。特色小镇建设要正确处理好政府与市场的关系，突出企业的主体地位。苏斯彬等认为浙江特色小镇建设在运作方式上，强调以市场机制为主，政府发挥引导和保障作用[23]。四是突出特色产业在特色小镇建设中的核心地位。特色产业是特色小镇的立身基础。韦福雷认为特色小镇建设要以特色产业为核心，用科技、人才等要素激发传统特色产业的活力[16]。特色产业的培育既要结合当地的传统产业，也要融入时代要素。葛欣萍等对浙江、山东、贵州和海南等地的特色小镇建设经验进行比较研究，认为各地特色小镇建设具有各自的特色，有的突出古镇旅游文化特色，有的以信息经济引领发展，有的以农业作为特色亮点[21]。

3.2 我国特色小镇建设中存在的问题

特色小镇建设是在新型城镇化背景下对传统小城镇建设的创新升级，尽管取得了丰硕的成果，但也存在诸多问题亟待完善。主要集中在以下5个方面：一是定位不准确。沈琪芳认为，由于对特色小镇概念认知上的偏差，有的把特色小镇等同于产业园区，也有的偏狭于文化传统[25]。二是城乡二元体制是制约特色小镇建设的主要因素。孙超英等在对四川省特色小镇建设进行SWOT分析，认为现行的户籍制度造成了农民在社保、医疗、教育等方面与城市居民的不平等，影响了农村劳动力向小城镇转移，制约了特色小镇建设[26]。三是重产业规划轻文创与特色内涵培育。产业规划无疑是特色小镇建设关键，但是特色小镇不同于产业园区，是人居合一的融合体。闵学勤指出特色小镇建设存在的问题表现在：注重空间项目规划，缺乏聚集、凝练人文;有特色无灵魂，停留于表层的特色，缺乏更深层次和差异化的小镇内涵、风情与灵魂[11]。四是功能联动不到位出现“空城”现象。苏斯彬等认为在特色小镇建设中要注重解决人口导入和功能联动的问题。在人口导入方面，要避免出现“见物不见人”“要地不要人”问题的出现;在功能配置上，因不能有效实现产业功能、文化功能和社区功能的有机融合，使得小镇出现游离于既有城区的问题[23]。五是产业基础不扎实、层次不高、动力不足。桑士达认为特色小镇建设缺乏核心竞争力强和科技含量高的高端企业，产业基础不够扎实[27];朱莹莹指出部分小镇产业层次不高，缺乏科技含量和高成长性，尤其是县市一级因其产业基础薄弱、区位优势较差等原因，很难吸引行业领军人物[28]。史云贵认为由于部分地区特色小镇建设盲目上马，后续财力不足，加上体制僵化，导致发展的动力、活力不足[8]。

3.3 我国特色小镇建设与发展对策与路径创新

首先，科学制定特色小镇建设的原则与目标。特色小镇建设必须要明确其原则。刘锡宾提出了特色小鎮建设应该坚持规划为先、特色为本、文化为魂、产业为根等原则[29]。同时，还要把握好特色小镇建设的目标、功能和路径等关键点，唐勇认为特色小镇建设的目标是培育经济新常态的增长新动力;功能是集聚创新创业高端要素，改造提升历史经典产业;路径是政府搭台、企业唱戏、社会参与[30]。

其次，积极探索特色小镇建设的策略与路径。策略与路径是达成特色小镇建设的保障。陈清等在对福建省特色小镇建设进行研究的基础上，提出了“资源+人才+创新”的特色小镇建设策略[31]。推进特色小镇建设的路径是：一是要坚持科学的发展理念。这是特色小镇建设的行动指南。史云贵在分析了特色小镇建设中存在问题的基础上提出了建设的路径。以五大发展理念为指导，坚持走新型城镇化道路[8]。二是强化特色塑造加快培育主导产业。王振坡等提出推进特色小镇建设要加快培育主导产业，坚持多元化发展道路[32]。三是注重文化和民生改善。中共城阳区委党校课题组认为特色小镇建设要注重文化塑造，保障改善民生[14]。四是建立健全体制机制创新。王振坡等提出推进特色小镇建设要进行制度创新，完善制度体系建设，助力特色小镇可持续发展[32]。

第三，认真对待特色小镇建设中应该注意的问题。一是避免孤立建设特色小镇。徐梦周等以创新生态系统为视角提出了特色小镇建设的策略，确立清晰的价值导向，以市场动力培育为核心建立人才追踪机制，避免孤立发展特色小镇[33]。二是摆正政府在特色小镇建设中的角色。张蔚文重点研究了特色小镇建设中政府的角色定位，指出政府定位要准确，制定政策要到位，认真履职及时补位[10]。三是注重特色小镇建设中的风险控制。王小章从特色小镇建设过程风险控制角度提出特色小镇建设要处理好特色与一般的问题，特色要在既有基础条件和历史传统之上，而不能跳出传统和既有条件来建设;必须坚持“以人为本”这个根本性的一般原则;必须尊重社群意愿，强调居民参与[34]。

我国是农业大国，传统农区的特色小镇建设应该引起关注。杨梅等对农业型特色小镇建设进行研究。提出了农业型特色小镇建设的路径：一是立足农业挖掘特色;二是延伸农业产业链实现一、二、三产业融合;三是发展文化创意农业;四是叠加旅游功能[35]。

4 简评与展望

有关特色小镇建设与发展的实践探索与理论研究已经取得了较大成绩，但是和国外比较成熟的特色小镇建设实践与研究相比，须要处理的矛盾和解决的问题还有很多。例如，理论研究和经验较多，而把相关理论与实践有机结合的较少;理论研究中，国外的理论介绍较多，我国自己的理论创新较少;实践层面，以浙江为代表的东部沿海较多，而中西部欠发达地区的研究较少。总之，当前我国的特色小镇建设与研究要处理好体制机制创新与现行行政管理体制、政府与市场、理论与实践以及东、中、西部平衡协调发展的关系。

4.1 体制机制创新与现行行政管理体制的关系

特色小镇的建设与发展需要一定的历史积淀和时间积累，其发展需要特定的空间与环境，只有如此才能形成一定的特色。因此，在不同的地区也应该选择不同的特色小镇建设与发展的模式，因地制宜，分类指导，探索多元化、多类型、多层次的发展模式，这就要各地进行体制与机制的创新。而不能局限于现有体制机制的框架内故步自封，可能会使特色小镇建设胎死腹中。

4.2 特色小镇建设与发展过程中政府与市场之间的关系

充分尊重市场在特色小镇建设与发展过程中对资源配置的决定性作用，实现人力资本与信息资源达到效用最大化。而政府要在宏观政策环境和生态环境等方面做好服务与监督的角色，防止出现越位、错位、缺位，力争做到准确定位、服务到位、及时补位。

4.3 理论与实践的关系

特色小镇建设与发展既是实践问题，也是理论问题。实践是理论的来源与基础，理论又能科学指导实践。中国有自己特殊的国情，在特色小镇建设与发展的过程中，既不能完全照搬西方的相关理论，也不能因个体的特殊性排除一般性的规律与原则，而应该依据自身的实际，汲取传统资源，借鉴国外经验，不断修正与发展，在实践中发展和提升具有中国特色的特色小镇理论。

4.4 东、中、西部平衡协调发展的关系

统筹城乡发展，实现城乡一体化目的就是要破解“城乡二元”结构带来的贫富差距、城乡差距等不和谐问题。这就要在特色小镇建设与发展的进程中，国家要做好顶层设计，统筹东中西协调发展、平衡发展，避免再出现新的问题。同时，就我国目前特色小镇建设与发展类型来讲，几乎80%都是旅游、历史文化和高新技术型的特色小镇。而基于农业大国的基本国情，我们也更应该加快培育特色农业小镇建设。

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