西部重塑新城乡关系

文 / 本刊记者 张义学

改革开放40年来，我国城市建设突飞猛进地发展，高楼林立的西部城市与东部城市的发展水平差距不大。譬如，站在重庆、成都、贵阳或西安的诸多新区街头，谁会觉得逊色于东部现代化大都市呢？但是，乡村发展滞后于城市，特别是西部欠发达地区的乡村发展水平，与城市发展水平的差距日益拉大，甚至形成难以逾越的“鸿沟”。在西部诸省区，推动城乡融合发展，有利于补齐区域和农村发展短板，缩小城乡发展差距；也有利于确保如期全面打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会；更有利于形成以工促农、以城带乡的发展机制，实现工农互促、城乡互补、全面融合和共同繁荣。

重庆 综改有成就，还须再加力

在推动城乡融合发展方面，重庆动手要早一些。2007年6月，国务院就同意并批准重庆市为全国统筹城乡综合配套改革试验区。

重庆是中西部地区唯一的直辖市，地处长江上游、三峡库区腹心地带。直辖以来，城市建设突飞猛进地发展，赶上了东部发达地区的发展水平。但是，重庆的乡村仍是西部欠发达地区水平，改变落后、贫困、闭塞面貌的速度要慢一些。缩小城乡差距，推动城乡融合发展，像重庆这样的西部乡村比东部乡村，更加紧迫。

“统筹城乡综合配套改革”以来，重庆坚持同步推进以人为核心的新型城镇化和农业现代化，不断加强体制机制创新，统筹抓好“人、地、钱”三个关键，逐步破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒，使城乡资源要素流动更加顺畅，城乡发展的均衡性、协调性显著增强。

作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，重庆有着十多年统筹城乡综合配套改革的实践经验，也取得了一定成就。以璧山区为例，璧山深入推进生态镇街和生态村（社区）建设，积极治理农业面源污染，推动农村改水改厕、危旧房改造、垃圾收运体系、污水处理设施等建设；发展都市特色效益农业，构建农业全产业链体系，推动以观光、休闲、体验为主的“周末经济”，打造“民俗文化”旅游休闲区，满足市民亲近自然、农耕体验等多样化的需求；引导农民工返乡、大学生回乡、创业者下乡，缓解农村人口和农业劳动力老龄化问题。

据璧山区区长秦文敏介绍，城市提升方面，璧山树立了“山水林田湖草”一体化理念，把“园中建城、林中建城、景中建城、水中建城”的大生态观作为城市规划指引，为百姓创造一个舒适安逸的城市环境。乡村振兴方面，璧山致力于打造重庆主城的“绿色菜园”“四季果园”“城市花园”，培育壮大“农文旅、产加销”一体化发展的新产业新业态，推动农业“接二连三”；完善基础设施，补足补齐农村发展短板；深化农业农村改革，落实农村承包地宅基地“三权分置”制度，稳妥推进农村“三变”改革试点，促进“三社”融合发展，激发乡村发展动力活力；深入开展农村人居环境整治，有效治理农村面源污染，完善农村生活垃圾收运体系，完成生活污水处理设施升级改造；今后还将打好“乡情牌”“乡愁牌”，吸引一批有志之士积极投入乡村振兴。

由于动手早，城乡融合发展措施得力，重庆城乡差距日益缩小。据统计，2006年至2018年底，重庆市农村居民收入水平持续稳定增长，城乡居民收入比从4.03：1缩小到2.53：1，农村常住居民可支配收入达全国平均水平的比例由77.3%提高到94.3%，常住人口城镇化率由46.7%提高到65.5%，农村贫困人口减少到13万人，城乡一体融合发展格局初步形成。

但是，重庆的城乡区域发展差距仍然很大，协调发展任务依然繁重。正如重庆市发展改革委副主任米本家说，“重庆农村地域面积广、农村人口数量多，农业基础脆弱、装备落后、产业化市场化程度不高的基本状况依然存在，农村公共服务相对滞后、基础设施薄弱、资源要素流失的基本局面没有彻底扭转，农民文化程度不高、就业技能不多、收入相对较低等共性问题没有完全解决，城乡融合发展的任务仍然十分艰巨。”

今年5月5日，国务院印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》后，重庆市委书记陈敏尔进一步指出，“重庆市情特点突出，集大城市、大农村、大山区、大库区于一体，城乡区域发展差距较大。只有发挥好独有的优势和特色，在加强薄弱领域中增强发展后劲，才能促进城乡区域协调发展”。

重庆市住房城乡建委也表态将继续发力：一是着力完善住房保障体系。抓好公租房建设分配运营管理，抓好新市民住房保障，抓好住房公积金管理，抓好棚户区及老旧小区改造，确保全年改造5万户棚户区的目标任务按时保质保量完成。二是全面提升城市品质。以“两江四岸”为主轴推进城市有机更新，增强城市活力和特色；以轨道交通引领城市发展格局，加快推动高铁、市域铁路、轨道交通“三铁”融合发展；积极推广绿色建筑，加快推广新型建造方式，促进建筑产业转型升级。三是建设美丽宜居乡村。市住房城乡建委将以改善农村住房条件和居住环境为中心，力争今年培训农村建筑工匠3000名，完成农村旧房整治提升或新房建设示范15万户，完成36个示范小城镇环境综合整治，全面消除建卡贫困户存量危房，同步消除农村分散供养特困人员、低保户存量危房，改造3万户农村危房，坚决完成保障贫困户住房安全的脱贫攻坚任务。

四川 布局30个试点，开展6项探索

四川从去年开始开展城乡融合发展综合改革试点。

去年5月，四川省农业和农村体制改革专项小组印发《关于开展城乡融合发展综合改革试点的指导意见》，确定崇州市、郫都区、广汉市等30个县(市、区)作为城乡融合发展综合改革试点单位。

在探索城乡融合发展的体制机制上，四川将从土地、人才、投入、新型集体经济发展、城乡民生共享机制、乡村治理机制六方面展开。

四川省华蓥市阳和镇三岔河村星罗棋布的农民新居，与优质葡萄、水产养殖基地相互辉映，使乡村呈现出一幅美丽的画卷

土地方面：探索综合利用改革政策，通过多种形式盘活利用农村建设用地、宅基地、农房、耕地、四荒地、林地、草原、湿地、水面等各类资源资产，发展多种形式乡村产业和业态。

人才方面：探索通过培育新型职业农民、支持农民工回乡创业、支持科技人员兼职取酬和离岗创业、引进大中专毕业生投身农业生产经营等多种方式，培养现代农业产业经营管理人才和技术骨干人才。探索通过推行“岗编适度分离”、工资待遇和职称评定政策创新、建立县域专业人才统筹使用制度、委托培养、定向培养、学历教育等多种方式，把教育、卫生、文化等专业人才引向乡村、留在乡村。探索通过多种方式引进和培养乡村干部人才和社会管理人才。

投入方面：探索通过政策性担保、贷款风险金、贷款贴息基金、农村信用体系建设、加强基础金融服务、合作金融和金融产品创新等方式，引导金融资金加大对乡村建设发展投入，把更多金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节。探索通过国有公司、设立引导基金、PPP、特许经营、参股控股、以工代赈、民办公助、村民自建和政策引导等多种方式，引导社会资金和农民群众增加对农业农村投入。

新型集体经济发展方面：探索结合农村集体产权制度改革，盘活利用农村建设用地、宅基地、农房、耕地、四荒地、林地、草原、湿地、水源等各种资源资产，发展壮大集体经济;探索多种方式支持集体经济组织发展农业集体经营;探索支持集体经济组织与城市工商资本合作联合盘活农村资源资产，发展多种产业业态。

城乡民生共享机制方面：探索通过多种方式在县域内推动城乡基本公共服务均等化、一体化，包括统筹城乡建设发展规划、基础设施建设管护、社会事业发展等。

乡村治理机制方面：探索通过多种方式，提高乡镇政府社会管理和公共服务能力，提高村“两委”村级治理、公共服务和带动发展能力。

而对于成都市来说，则是典型的“大城市带大农村”城市，平原、丘区、山区各占三分之一，中心城区、近郊和远郊三个圈层之间的经济社会发展水平差异十分明显。成都市发展的“十字方针”（两年前本刊报道过），就处处可见城乡融合发展的布局。成都按照“十字方针”，形成各区域分工分业、城乡融合发展的格局——“东进”区域，突出生态休闲和高效农业；“南拓”区域，突出科技创新和农博会展；“西控”区域，突出绿色高端农业和农商文旅融合，率先形成优美城乡形态；“北改”区域，突出农业商贸和农产品物流；“中优”区域，突出城市生态和景观农业。

成都市着力培育5个千亿元产业集群、推动10家以上农企上市、实施4个“农业+”行动等具体措施，与“特色镇+林盘+产业”“特色镇+林盘+园区”“特色镇+林盘+景区”的特色路径结合，构建成都特色城乡融合发展新图景。

成都明确提出，力争未来5年间，全市农民人均可支配收入达3.2万元，城乡居民收入差距缩小到1.8∶1以内，常住人口城镇化率提高到75%。这种规划科学、目标明确的城乡融合发展模式，相信能带动四川快速重塑城乡关系，实现大步伐、跨越式的城乡融合发展。

陕西 西咸探索特色镇，高陵“土改”结硕果

西咸新区成立之初的发展理念是“现代田园城市”，这让很多意欲定居西咸新区者有了新的生活憧憬：或是采菊东篱下的悠然，或是轻松上下班的淡然，或是缤纷都市生活的畅然……无论是在拥挤城市中的都市人，还是在落魄乡村中的农村人，都希望这个新的现代田园城市能够成为一个可以实现梦想的地方。

茯茶镇原本是一个默默无闻的关中小镇，如今被打造成以茯茶产业为主的关中特色产业小镇。目前已聚集茯茶产销企业100余家，当地村民的人均年收入由1万元增加至5万元。在推进新型城镇化的过程中，西咸新区把特色小镇作为实施城乡融合发展和乡村振兴战略的重要平台，以特色产业为魂，以本土文化为根，以共建共享为支撑，规划建设了十余个特色小镇。茯茶镇就是其中的一个。

秦汉新城302平方公里的区域内有104平方公里都是遗址保护区，仅有15万亩耕地却要让20万农业人口致富。在遗址保护与开发建设之间，在城市化发展与乡村振兴之间，如何才能找到平衡点和支撑点？秦汉新城推出了面袋子、花房子、菜篮子、果盘子、老院子“五子富民”工程。促进农业升级工程全面展开，促进城乡融合发展。

对刘家沟村、怡魏村等村子从村庄布局、产业发展、建筑风格等方面进行提升。到2020年，这里将打造300家“室外五千年，室内现代化”的高端农家乐和精品民宿，成为大西安市民休闲度假的“老院子”；以葡小淘原生态葡萄苑、严家沟一村一品示范村等为依托，建设时令水果生产、供应基地，到2020年水果种植面积发展到6万亩，总产7.5万吨，成为大西安的“果盘子”；以秦汉鲜花港等企业为依托，建成花卉苗木基地4万亩，交易市场4家，打造大西安绿化美化的“花房子”；以农业农村部和陕西省、西安市各级蔬菜标准化示范园建设为依托，到2020年蔬菜种植面积发展到3万亩，实现蔬菜供应四季不断，建成大西安的“菜篮子”；以6.6万亩粮食生产功能区为依托，以定制模式，打造让市民放心的“面袋子”。

此外，秦汉新城按照“民生之都，文化之城、田园之城、健康之城”的战略定位，还将打造澳洲风情小镇，将建设以澳洲风情为主题的商业、教育培训、农业体验及住宅等。小镇有地道的澳洲本土风格建筑，无论是环境设计还是店铺门面门牌都遵循了澳洲传统小镇的“原汁原味”。商业业主和员工均为外国人，还有归国海外留学人才提供高端翻译服务。小镇还将发挥自贸区优势，提供琳琅满目的进出口商品，引入澳洲本土大型超市科尔斯和沃尔沃斯全天候为游客服务。小镇内的高端农业运动公园，按照澳洲公园规划设计，进行种植采摘和运动休闲区域划分，并有澳洲农业专业人士维护管理。品类丰富的澳洲果树和色彩绚丽的西方花卉，为游客提供与众不同的西式果园采摘体验。

2008年，西安市高陵区被确定为陕西省统筹城乡综合改革示范试点区。此后，多角度、多途径探索乡村经济发展之路、缩小城乡经济差距，实现城乡融合发展，成为高陵近十年来发展的主要方向。

2015年3月，高陵区又被确定为全国33个农村土地制度改革试点地区之一。

4年来，高陵探索出一种“乡村社区”模式——整村退出融合模式。即结合城镇化发展，一次性退出城镇规划圈内的村庄宅基地，通过整村拆旧建新、统筹利用土地资源。田家社区、曹家社区等新建设的居民区，在安置原村民的同时，也吸纳高陵区其他各村因宅基地退出或征收须重新安置的村民入住，成为原村整村迁入与外村村民融合集聚的“乡村社区”。既实现了土地的节约集约利用，又改善了人居环境、提升了居住质量，促进了乡村融合。

市民在秦汉新城张裕瑞那城堡酒庄拍摄婚纱照

高陵的“乡村社区”不止于打破村与村的乡居樊篱，打破城乡居住的樊篱、建设新生态空间的源田梦工场就是一种新的有益尝试。由西安市源田农业综合开发有限公司投资30亿元在高陵区开发建设的源田梦工场，充分发挥乡村田园生态优势，集农产品销售到农业种植、苗木培育、田园共享农场的开发与建设、自然草坪教育、生态田园餐厅、农耕研学课堂、生态采摘园区、田园剧场等于一体，取唐代建筑与关中民居结合、大地景观与田园景观结合的风格，建设了以农业为主题的乡村休闲旅游文化新社区。在这里，一二三产业实现了深度融合，城乡居民都能找到自己生产经营、休闲娱乐与田园生活的新空间。

通过土地制度的改革、土地政策的创新，高陵在发挥乡村自身优势、发掘乡村发展潜力、促进城乡融合发展方面做出了大胆的探索，取得了新的成效，值得西部各省区借鉴。

今年5月5日，国务院印发的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，要求各地按照实现“两个一百年”奋斗目标的战略部署，并与乡村振兴战略规划进行紧密衔接，分为“三步走”。

第一步，到2022年，城乡融合发展体制机制初步建立。城乡要素自由流动的制度性通道要基本打通，除个别超大城市外的城市落户限制要放开放宽，城乡统一的建设用地市场要基本建成，农村产权保护交易制度框架要基本形成，经济发达地区、都市圈和城市郊区在体制机制改革上要率先取得突破。

高陵东樊村村民的别墅洋房鳞次栉比

第二步，到2035年，城乡融合发展体制机制更加完善。城乡发展差距和居民生活水平差距要显著缩小，城乡有序流动的人口迁徙制度要基本建立，城乡统一建设用地市场要全面形成，城乡普惠金融服务体系要全面建成，基本公共服务均等化要基本实现，农业农村现代化要基本实现。

第三步，到本世纪中叶，城乡融合发展体制机制成熟定型。城乡全面融合，乡村全面振兴，全体人民共同富裕基本实现。

中央这一部署，不仅为西部各省区画出城乡融合发展的“进度表”，也促进西部各省区在总结“试点”经验的基础上，加快缩短城乡差距，重塑城乡关系的步伐。