主权债务、违约与解决方案

潘醒伟

摘要：本文拟梳理主权债务内容，主权债务违约形式，介绍主权债务重组和主权债务诉讼的具体形式和发展趋势。并在我国企业和金融机构“走出去”的大背景下，提供对于主权债务风险的防范和处置建议。

关键词：主权债务;违约;主权债务重组;主权债务诉讼

一、主权债务概述

（一）主权债务

主权债务，又称“公共债务”或“国家债务”，指一国政府（如财政部、中央银行）或其授权部门以该国的名义举借或担保的，以国家信誉保证偿还的债务。

主权债务形式多种多样，按举借对象所属国可分为国内债务和国外债务;按举借方式可分为贷款类债务和债券类债务;按举借对象类型可分为双边债务、多边债务和私人债务。

（二）主权债务违约

主权国家未支付已到期债务或表示不会支付未到期债务的行为均属于主权债务违约。前者称为事后违约，后者称为事前违约。

从违约对象看，主权债务违约可分为选择性违约和无序性违约，只针对部分债权人的违约为选择性违约，面对全部债权人的违约为无序性违约。从违约意愿看，主权债务违约可分为主动和被动两类：主动违约指债务国在具有一定偿债能力情况下，出于种种原因主动选择违反债务偿还约定。债务违约会极大程度伤害债务国声誉，大幅缩减债务国融资渠道，急剧提高债务国融资成本，经济成本非常高昂。被动违约指违约国因偿付能力不足，无法偿还到期债务引发的违约，造成偿付能力不足问题的原因不一，有些是源于原始赤字，有些是源于银行危机或自然灾害，还有一些是由于机会主义行為所导致。

二、主权债务重组和主权债务诉讼

虽然主权债务的形式不一、主权债务违约的成因各异。主权债务违约的解决方案分两种，第一种解决方案称为主权债务重组;另外一种解决方案称为主权债务诉讼。

（一）主权债务重组

主权债务重组是当今主权债务违约的主要解决手段，内涵较为宽泛，任何满足以下三个条件的债务解决方案都可称之为主权债务重组：主体上满足债务人或担保人为主权主体，内容上涉及对原偿债方案的变更，达成方式上需经双方合意，单方宜告拒付债务或免除债务不属于债务重组范畴。主权债务重组手段有债务减免，债务期限变更、债务互换、债务代偿等四种类型，四种手段可以单独行使，也可组合形式体现，如债务减免计划通常伴有债务期限变更。

主权债务以国家信用为依托，以国家财政收入作为还款来源，具有较高信用水平，而主权债务重组却并不鲜见。据TMF统计，1950-2010年间有据可考的债务重组协议634个，涉及重组债务金额总计超过1.36万亿美元，涉及债务国家95个，纵观重组项目涉及国别、期间分布、债权人占比、债务解决方式等等，整体特点如下：

一是主权债务重组大部分集中在发展中国家，在1950年至2010年间的债务重组项目涉及的国家全部为发展中国家。在六十年间债务重组次数超过十次，即重组频率高于每六年一次的国家共有23个，占有重组记录国家总数的24.2%，重组协议签订数日为318个，占总体协议签订数量的50.2%。重组协议金额最高的十个国家金额合计9567亿美元，约占重组总金额的70.3%。美国、日本及欧元区发达国家虽经历过债务危机，但未出现过债务违约和债务重组，而发达国家债务危机在希腊债务危机中逐渐显现。

二是主权债务重组区间性较为显著，1980年以前，主权债务重组整体数量和金额都相对较小，趋势也较为平稳。直至20世纪80年代后主权债务的数量和规模因拉美债务危机的爆发呈现出急剧增长。20世纪90年代，拉美债务危机余波未平，俄罗斯债务危机又引发了新一轮主权债务重组的高潮，直至2000年以后，主权债务重组态势才呈现出逐渐放缓的态势。

三是私人债务人的重组协议数量和金额出现倒挂，1950年至2010年间以来，官方债务问题协调机构巴黎俱乐部共达成了449个债务重组协议，协议金额总计5483亿美元。与此同时，私人机构共达成了186个债务重组协议，协议金额总计8122亿美元。私人债权人达成重组协议数量仅为官方债权人的42%，重组协议总计金额为官方债权人的148%，平均单个协议金额达到官方债权的352.38%。

四是债务减免现象越来越普遍，随着时间的推移，越来越多债务减免方案被嵌入到主权债务重组中来，这一点无论官方债权人还是私人债权人概不能外：官方债权人方面，巴黎俱乐部自1956年成立至1987年近30年间达成的债务重组协议几乎均不涉及债务减免，而自1987年后，巴黎俱乐部通过债务减免形式解决债务问题的比例明显升高，自2004年至今，巴黎俱乐部通过的含有折价方案的重组协议比例占比已经超过80%。在私人债权方面，含自折价方案的重组数量不足整体重组数量的1/3，近年来呈出逐年上升趋势。

（二）主权债务诉讼

主权债务历史悠久，主权债务违约和重组的案例至少可以追溯到中世纪，主权债务重组是主权债务解决的唯一手段，这种情况一直持续到近代。一则因主权债务重组内涵丰富、形式多样、能够满足债权债务方的多样需求。二则因主权国家地位特殊，享有主权豁免，免受他国法律管辖和执行，债权人长久以来缺乏迫使主权国家偿付债务的强制性手段。

（三）主权债务诉讼的兴起

主权债务诉讼的出现，弥补了主权债务重组约束力方面的不足，平衡了债权债务双方的不平等地位，为债权人提供了友好协商无效情形下的备选方案，成为债权人维护自身权益的有效工具。主权债务诉讼起源于20世纪80年代，远迟于主权债务重组。若要分析个中缘由，不得不提到国际社会对于主权豁免态度的转变。

（四）主权豁免态度的转变

主权豁免是一个司法意义上的概念，核心内容是一国之行为或财产不受外国法律管辖约束。在主权豁免制度产生的早期过程中，该制度主张未经国家自身同意，主权国家不得在另一主权国家法院成为被告。是故此制度又称为绝对豁免主义。

随着经济的发展，社会对政府扮演角色有了更广泛的要求，政府部门在社会中承载的职能由主权职能延展向商事职能，日益广泛地参与商业活动使得从事商业活动的人们需要能够请求法院决定其权利。相对豁免的理论随之兴起。1952年前后，奥地利、比利时等国纷纷开始支持有限豁免论。1972年部分西欧国家于巴塞尔通过了《关于国家豁免的欧洲公约》，美国国务院于1952年通过了“泰特公函”宜告其主权豁免政策的转变。

主权豁免由绝对主义向相对主义过渡给予了主权债务诉讼生长的士壤，也改善了债权人和债务国交易条件，于债权人而言，主权限制豁免为主权债务诉讼鋪就了通路，提供了除谈判重组之外的另外一种求偿手段，降低了出借风险。于债务国而言，采用主权限制豁免主义部分打消了出借人对于主权豁免方面的忧虑，打开了更多融资渠道，降低了融资成本。

（五）主权债务诉讼的发展

美英先后通过了主权豁免法，为私人债权人提供了管辖依据。两国法律体系较为健全，英语为国际金融市场语言，具有良好的诉讼基础。美元和英镑具有较强的流通性，在国际贸易中常被作为结算货币，为债权人提供了执行便利。越来越多的私人债权人选在纽约或伦敦进行主权债务诉讼，但整体数量仍然十分有限。在1980年至2010年间，在纽约和伦敦法院有据可考的主权债务诉讼仅有109宗，但是上升趋势很快。

（六）主权债务诉讼引发的囚徒困境

由于当前国际法律框架下对主权国家的债务困境并无类似破产保护的规则，也不存在破产管理人和清算人之类的角色来“接管”主权国家和规制债权人行为，更不存在类似美国破产法第十一章之中关于“偏颇性清偿”一类的规定，导致债务人具有较大的先动优势，即优先通过债务诉讼向主权国家追索的债权人会获得更为优厚的回报。

在利益驱动下，甚至滋生了秃鹫基金（Vulture Captital）这一行当，秃鹫基金通常以非常低廉的价格收购主权债务，利用自身在法律诉讼及资产搜索、扣押方面的优势迫使主权国家偿还债务，获取高额回报。

（七）对中国债权人的启示和建议

随着中国经济总量和综合国力的不断增强，中国的对外经济贸易形式已经逐渐对外贸易向对外投资、对外融资转换，其中中巴经济走廊、中埃产能合作等一系列政府间合作为拓展国际合作铺平了道路，而在主权债务问题逐渐复杂和严峻的背景下，主权借款的增加也提高了主权债务违约的潜在风险，对于中国债权人而言，一方面需要严格把牢信用管控端口，另外一方面在风险发生之时要做好以下几方面主权债务解决的推动工作。

（八）丰富主权债务追偿手段

对于主权债务，可以尝试通过引入债务互换以丰富重组还款来源，一是其他币种互换，即在汇兑风险可控前提下，考虑尝试包含人民币还款在内的其他币种还款方式。二是股权互换，债务国政府部分项目具有潜在丰厚收益，但有时受运营能力限制无法实现，中国债权人可发挥广泛的中国的资源消纳优势，引入投资人入主债务国政府项目或参与到公私合营中来，能够缓解债务国政府的财政困境，提高债务政府的造血能力。三是资源互换，我国作为一个资源的需求大国，具备旺盛的资源需求和开采能力，相对于债务国而言，我国企业在对债务国资源进行勘探、发掘、冶炼、运输、销售具备比较优势，在详尽调查的前提下，采用债权资源互换可以满足国内外市场的资源需求，同时能够切实提高债务国政府偿债能力。

对于涉及债务减免的重组协议，可以尝试引入浮动式债务重组方案。对于普通的债务展期而言，债务国为债务展期支付了适当的融资对价，中国债权人并未因此遭受损失。而对于包含债务减免条款的债务重组协议而言，主权债务的减免幅度是以债务国重组当期的经济情况而制定的，对于债务国政府的未来还款，其本息应当盯住债务国未来经济状况进行浮动，使债务减免应与政府财政收入状况相匹配。一方面能够有效降低中国债权人因债务减免遭受的损失，另一方面能够透过此机制要求债务国政府按时披露其财政状况，强化对于债务国再次违约的信用风险管理，为了保障债权人权利，中国债权人可尝试在追偿过程中要求债务国附加资源收入账户担保。

对于可能蓄意拖欠债务或经多次重组，协议仍未得到执行的债务国，除继续探索以新的方式和从新的角度同债务国进行友好协商解决债务问题外。还应着手对主权债务诉讼进行布局，由于中国债权人的政策性地位较为特殊，进行主权债务诉讼可能影响我国与债务国之间的外交关系，建议与国际上主权债务诉讼经验较为丰富的律师事务所开展相关研究项目，立足中国债权人角度探讨主权债务诉讼的可能性以及最优策略，通过主权诉讼实现对债务国海外资产的扣押和执行更好保障中国债权人利益，避免债务国恶意拖欠引发的损失。

（九）健全重组方案评价体系

对于债务国出现偿付困难，要求进行债务减免的情况，建议引入全面的评价体系，综合评定债务国的债务减免方案并借此制订中国债权人的应对策略。可以参照IMl设计的债务可持续性评估，结合中国债权人项目承保方案中对于项目所在国家经济政治风险分析以及债务国政府披露情况，对债务国政府提出的重组方案进行定性分析，在条件允许的情况下进行定量分析。分析过程中，还可参照巴黎俱乐部的标准重组条款，将减免幅度以及相应适用条件纳入重组债务减免的标杆分析，设计菜单式的重组方案以适配债务国的偿债需求，最终确定债务重组协议的初步方案。健全的重组方案评价体系保障重组方案的合理性，在债务国可承受范围内，最大限度保障中国债权人的利益。

（十）做好债权人博弈问题的应对方案

目前主权国家违约时点由事后违约逐渐转向事前违约，为消息灵通的债权人“捷足先登”提供了更为便利的条件。为避免此类债权人博弈对中国债权人造成不利影响，对于债务国的保后管理工作时点也应相应前移，对保后管理的重点国别应进行重点关注和跟踪，防患于未然。

在重组过程中，应当积极寻找其他债权人，在中国债权人债务占比较高时，可尝试组成债权人委员会，统一协商解决债务问题。为避免其他债权人在中国债权人达成重组协议之外，以更高比例和解，可考虑在重组协议中引入可比性条款，对债务国与其他债权人达成和解的比例方式进行限制，避免因信息不对称给中国债权人带来的损失。