无车承运人及货运平台监管调查分析

尤美虹 骆温平 陶君成

摘要：受出租车市场打车软件启发，我国公路货运平台曾爆发式生长，而如何监管尚未破题。近年来，交通运输部门开展无车承运人试点，将之提上日程。无车承运人及货运平台运营的双边市场涉及托运人、实际承运人及平台相关方，政府对其监管与以往的直接管理明显不同。货运平台监管研究对寻求“互联网+”驱动下的企业管理和政府规制策略具有重要理论与现实意义。对262位司机和288位货主进行实地访谈和网络调查，解剖标杆企业并开展专题研讨发现，无车承运人试点为公路货运市场健康发展指明了方向。无车承运人及货运平台运行的特征是，物流交割和供应链管理是无车承运人可视化管理的载体，其对应的商贸活动是体现物流管理要求的场景，前台车货匹配APP、中台对银行和税务等部门的开放与链接、后台供应链可视化管理跟踪等是其运行控制与组织的关键，金融服务是其创造价值的根本手段。对无车承运人及货运平台的监管包括平台监管和政府监管两个方面，以平台企业监管为主，政府公共监管为辅。其中，平台监管指平台企业利用价格、契约和技术工具规范其双边市场参与者行为，并协助政府开展运输安全和诚信管理；政府监管指政府对平台企业采取行政、法规和政策管理措施，保障其运输安全、依法纳税和诚实守信，并支持平台企业创新和优化外部环境。

关键词：无车承运人；货运平台；平台监管；政府监管

中图分类号：F252文献标识码：A文章编号：1007-8266（2019）08-0045-09

一、引言

近两三年，交通运输部密集出台文件（见表1），推进改革试点，加快无车承运物流创新发展。在2016年8月26日发布的文件中，交通运输部将无车承运人界定为以承运人身份与托运人签订运输合同，承担承运人的责任和义务，通过委托实际承运人完成运输任务的道路货物运输经营者。[ 1 ]根据这一定义，近几年发展起来的公路货运互联网平台（简称货运平台），其中一部分也与无车承运人这种业态类似。很显然，这给传统货运市场监管带来了挑战。由于传统的监管是对参与货运的司机、车辆及运输安全的监管，而现在是对无车承运人及货运平台（或称平台企业）的监管。从无车承运人试点来看，2017年3月，全国29个省市区的283家无车承运人试点企业被交通运输部纳入运行监测；到2018年2月，共有229家通过考核，淘汰率接近20%。2019年4月，交通运输部发布《网络平台道路货物运输经营管理办法（征求意见稿）》，向社会公开征求意见，但尚未出台。因此，研究无车承运人及货运平台监管问题，对寻求“互联网+”驱动下新经济运行的企业管理和政府规制策略，具有非常重要的理论与现实意义。

二、理论研究与监管渊源

（一）无车承运人及货运平台监管相关研究

无车承运人及货运平台是“互联网+”驱动下发展起来的平台经济。对平台经济的监管，除需要以政府作为监管主体外，还需要引入平台企业作为监管主体，而对传统经济的监管，主要依靠政府。与传统经济相比，平台经济最大的不同就是，其中存在一个平台企业来运营整个市场，因此王勇等[ 2 ]将这两类监管主体分别称为私人监管和公共监管，称这种监管体系为双重监管体系，并在比较两类监管主体在监管动机和监管手段上的区别后认为，在平台经济的双重监管体系中，应以平台企业的私人监管为主，以政府的公共监管为辅。此前，汪旭晖等[ 3 ]也认为，应将网络交易平台视为特殊的市场而非纯粹的企业，平台型网络交易受到平台规则与法律规定的双重约束，形成平台—政府双元管理范式。外部监管边界由平台、政府的从属关系确定，要求法制框架下的平台、政府通力合作。

无车承运人及货运平台作为平台经济的主体，其所运营的市场涉及托运人（货主）、实际承运人（司机）、平台企业及相关方（车辆、保险、银行等服务方，工商、税收、货运、安全等监管方）。学者们将之形象地称为双边市场，即这个市场中的交易是基于某个平台进行的。平台企业通过向双边用户（如货运平台的托运人、承运人）提供服务以促成交易，并从双边用户的加入与交易的实现中获得利润。而且，双边用户中一边数量的增加能够提高另一边用户的平台效用，进而促使另一边用户规模增加。这种市场结构由平台企业及双边用户共同构成并运行。[ 4 ]已有学者在双边市场理论视角下对物流平台的运营机制进行了分析。[ 5 ]随着无车承运人及货运平台运营的演进，除有平台企业组织运营双边市场用户完成运输任务外，还会有成品油销售、车辆制造与维修等关联企业参与进来。因此，无车承运人及货运平台运营的市场监管，需要厘清平台监管与政府监管的管理边界。其监管既有上述平台经济监管的一般特性，也有其行业本身的特殊性。

（二）无车承运人及货运平台的业态演进和监管渊源

无车承运人的业态来源于无船承运人，但其演进和监管渊源与无船承运人差异明显。这种差异是由它们运输场景的不同带来的。无船承运人出现之前，存在很多代理人活跃在国际贸易和远洋运输领域，如运输代理、报关代理、装卸货港的船舶代理等。直到1961年无船只经营共同承运人作为法令在美国出现后，从供应商到收货人之间的供应链管理才发生了改变。无船承运人具有双重身份，相对于托运人来说它是契约承运人，相对于实际承运人来说它是托运人，可在业务中收取运费或赚取差价。这一点与以往只能以代理身份向委托方收取佣金的代理人存在本质区别。[ 6 ]因此，无船承运人实际上由国际货运代理人演进升级而来，政府对该业态的监管早已融入从供应商到收货人的供应链。推动这一变化过程的是20世纪70年代以来物流需求和集装箱航运业的发展。此后产生的无车承运人主要面向一个国家的国内公路货运，与无船承运人国际贸易和远洋运输的场景完全不同。尽管世界主要经济体发展无车承运的路径不同，但其业态演进和监管逻辑基本一致。首先，经济增长背景下放开公路货运市场管制，涌现出了大量经营运输业务的货车司机；其次，货运市场出现了运力资源的浪费与错配，包括货车返程空驶、装载率低，远距离公路货运不经济且没有选择其他运输方式等。于是，为避免运力浪费，提高货运效率，就出现了卡车经纪人和车货匹配信息服务商以及专门为货主、货车司机及相关方提供服务的集中地（物流园区）经营者。随着信息技术的发展和监管环境的改善，这些经纪人和企业便逐步成长为无车承运人及货运平台。需要说明的是，在我国交通运输部2017年进行无车承运人试点之前，这一业态统称为货运平台。因此，无车承运人及货运平台进入门槛较低且來源较广，政府对该业态的监管类似于对具有双重身份的无船承运人的监管，需要覆盖其供应链环节，只是该供应链的结构载体为双边市场。

三、平台调查与监管因子分析

（一）数据来源及主因子设置

本文在文献研究基础上，第一阶段自2016年2月开始，依托企业委托课题“同城货运互联网平台市场调研”，在杭州、苏州、无锡、成都四地进行了为期三个多月的实地调研。鉴于货运平台发展的广泛性，笔者团队采用实地考察、访谈、设计问卷等方式获取相关信息。第二阶段为2017年1月至2月，将“新业态推进政策措施不够”等四个方面作为一级指标，将“支持政策不够”等15项需完善内容作为二级指标（见表2），设计并使用李克特量表进行问卷调研，共回收有效纸质问卷22份、网络问卷81份，合计103份。第三阶段为2018年3月至8月，鉴于无车承运人试点时间不长，采用半结构深度访谈法对无车承运人试点标杆企业及政府有关工作人员进行跟踪调查。第四阶段为2018年10月，基于高校人文社会科学重点研究基地湖北物流发展研究中心，邀请政产学研专家、学者及相关负责人召开“无车承运人平台企业发展研讨会”，理论联系实际，获取相关信息。调研开展与组织方式具体参见表3。

（二）数据统计分析及信度检验

本文以货运平台的完善为因变量，以其监管内容的每一类数据为自变量，测量自变量对因变量的影响。首先，利用SPSS21.0软件对样本问卷数据进行统计分析，得到各研究变量的均值和标准差。具体参见表4。可知，15个平台监管指标的均值都在3以上，其中最小为3.35，最大为4.44，符合实地调研情况。

接着，对问卷计算克隆巴哈α系数（Cronbach’sα），对货运平台需完善内容进行信度分析，得到其克隆巴哈α系数为0.674，接近0.7，说明问卷信度较高，所收集数据可靠。通过KMO检验与巴特利特（Bartlett）球形检验对问卷数据做效度检验，得到KMO值为0.732，大于其度量标准0.6，显著性水平为0，远小于其度量值0.05，表明问卷具有较好的结构效度，适合做因子分析。

（三）因子分析

首先，提取公共因子。对15项货运平台需完善内容进行因子分析，得到解释的总方差。具体参见表5。其中，共有四个初始因子的特征值大于1，而且它们所对应解释的累积百分比达到75.629%，表明这四个变量所解释货运平台监管影响因素的占比超过75%。

其次，提取并旋转四个特征值大于1的因子，发现其累积解释总方差比重没有发生变化，而因子比重则被重新分配，但每个因子解释原始变量的方差非常接近，因此它们完全能够简单解释所研究的问题。

最后，为更加准确地反映各因素对货运平台发展的影响，进行因子得分计算（见表6）。

根据表6旋转成分矩阵，可以看出货运平台需要完善的内容。在第一主成分新业态推进政策措施不够（F1）中，明显影响因子依次为支持政策不够（X1）、规范政策不够（X3）、培育政策不够（X4）、引导政策不够（X2）；在第二主成分行业监管缺失及法规建设滞后（F2）中，明显影响因子依次为行业法规建设滞后（X8）、平台运营监管缺失（X7）、传统监管方式不适应（X6）、政府立法思维受限（X5）；在第三主成分平台诚信管理制度不健全（F3）中，明显影响因子依次为信用评价体系不完善（X9）、信用惩戒机制不健全（X11）、信用认证与记录不完整（X10）；在第四主成分平台内部监管不到位（F4）中，明显影响因子依次为缺少对司机承运行为的规范（X13）、缺少对货主托运行为的规范（X14）、平台与用户责任不明确（X15）、司机准入管理办法不完善（X12）。这些因子的得分情况与前期调研访谈情况完全吻合。

四、平台监管与政府监管分析

明确无车承运人及货运平台相关方责任既是公路货运市场健康发展的必要条件，也是实施平台监管和政府监管的前提条件。在平台—政府双元管理框架下，前面因子分析中的新业态推进政策措施不够、行业监管缺失及法规建设滞后属于政府监管的责任和义务，平台内部监管不到位、平台诚信管理制度不健全属于货运平台须承担的责任。接下来分别予以分析。

（一）无车承运人及货运平台相关方责任

无车承运人及货运平台相关方责任是根据其所运营的双边市场参与者角色划分的相关责任。其中，首先是平台对货主需要承擔的责任，包括送达的质量责任和缺失的赔偿责任，并由此决定了平台对实际承运人的管理责任。由于实际承运人本身是一个责任主体，也要受到资质约束和法律约束，因此实际承运人理应受到平台和政府的双重监管。从平台监管来看，平台除利用技术手段外，还要基于实际承运人的细分开展群落化（协会在移动互联时代的形态）组织管理，基于货物保险的细分开展市场化赔付管理；从政府监管来看，除资质、安全等惯常管理外，还要开展实际承运人的诚信管理，以避免实际承运人的履职风险，切实保障货主权益。

其次是政府对平台的监管责任。由于平台所运营的双边市场会产生信息流、订单流、资金流和物流，政府对平台的监管表现为多个部门对上述流程的管理。在信息流方面，表现为网络安全和信息化管理部门线上服务能力的审核认定；在订单流方面，表现为目前交通运输部门对试点企业运输业务真实性的相关监测与评估；在资金流方面，表现为税务机关的征管行为；在物流方面，表现为交通运输部门和公安部门对司机和运输车辆货物的监管。此外，还有工商部门有关营业许可的管理。这些责任的厘清有助于政府和平台明确相应的管理边界，有针对性地及时开展监管。

（二）平台企业的平台监管

货运平台在我国的发展有一个特殊的场景，即2014年受到了出租车市场打车软件启发。据不完全统计，至2015年就涌现出货运平台企业200多家。[ 7 ]当时“互联网+”背景与资本驱动下催生的货运平台，可描述为在线上能够发布货源信息（货主上线没有约束或有补贴政策）、车源信息（司机上线需要接入认证和会员制管理），并实现托运申请与承运确认，在线下承运人能够将货物运抵收货人的物流服务企业。货运平台运行模式（图1）与无车承运人试点企业的平台运行模式（图2）相比，缺少平台与货主、车主之间的运输合同。由于缺少运输合同的责任约束，势必会放任平台双边市场参与者的机会主义行为。从本研究团队对平台负责人及运营人员深度访谈的情况看，在货运平台运行中，既有发布虚假货源、车源信息的现象，也有货主克扣拖欠运费及司机“跑路”等问题，还有货主与司机合谋刷单套利等行为。这既是当前货运市场上很多货主不选用平台车辆而选择熟人司机的原因，也与前文因子分析部分提到的平台诚信管理制度不健全、平台内部监管不到位等问题高度吻合。

可见，无车承运人试点企业及政府部门改革和创新的内容既是货运平台自我完善的内容，也是理清货运平台与政府关系的制度安排。尽管无车承运人在试点过程中也存在一些有待完善的问题，但它毕竟为公路货运市场健康发展指明了方向。因此，未能纳入无车承运人试点范围并实施相应监管的平台企业，即使目前在政府监管方面仍然沿袭传统运输企业的工商管理以及对司机、车辆和运输业务监管的方式，但不会妨碍平台企业按照无车承运人试点企业经验，利用价格、契约和技术工具，规范其双边市场参与者行为，协助政府开展运输安全与诚信管理，走上健康发展的道路。

（三）政府监管及其相关义务

无车承运人及货运平台的政府监管是由其发展的无车承运业态属性决定的，无车和有车是区分承运企业的重要特征，但不能作为无车承运业态属性的标志。从世界发达国家和地区对无车承运人的监管情况看，与有车承运人相比，并无需要特殊监管之处。从业内标杆企业看，均有一个从有车重资产向无车轻资产转型或并重发展的过程，其实质是技术进步所带来的企业组织方式的变革。从我国相關企业发展的实践看，在无车承运人试点之前，随着业务规模的扩大，多数专业物流企业都拥有大量的契约承运人（签约的挂靠司机）。并且，与无车承运企业类似的货运平台也很多。因而，政府监管放松管制是主基调，包容审慎管理是关键，以平台企业监管为主，以政府公共监管为辅，平台—政府从属关系与法制框架下的平台—政府通力合作，不失为一种现实选择。可见，未来政府对无车承运人及货运平台的监管，其监管对象应该是平台企业，其监管目标应该是运输安全、依法纳税和诚信经营，其监管手段应该包括行政、法规和政策措施等。同时，政府对平台企业的包容审慎监管应在很大程度上表现为支持企业创新与优化外部环境等，如交通运输部2018年4月8日发布的《关于深入推进无车承运人试点工作的通知》（交办运函〔2018〕539号），就明显地体现了支持政策、规范政策、培育政策、引导政策的安排，这既是政府对平台企业应尽的义务，也是推进新业态发展必需的政策措施。

五、运行中存在的突出问题及建议

（一）运行特点

通过解剖标杆企业、进行实地调研和理论研讨，无车承运人及货运平台运行典型模式具有以下明显特征：一是物流交割是无车承运人运行中可视化管理的抓手，其对应的供应链管理是无车承运人运行的载体；二是物流对应的商业贸易活动是无车承运人运行的场景，这种场景差异对物流管理提出了要求；三是信息化管理成为企业实现上述运行控制与组织的关键，包括前台的车货匹配APP、中台对银行和税务等部门的开放与链接、后台的供应链可视化管理跟踪等；四是金融服务成为无车承运人及货运平台创造价值的根本手段，包括市场化的质量保障、提高客户满意度、拓展汽车后市场等。

可见，无车承运人及货运平台运行的典型特征体现了交通运输部推进改革试点、加快无车承运物流创新发展的初衷，即无车承运人依托移动互联网等技术搭建物流信息平台，通过管理与组织模式创新集约整合并科学调度车辆、站场、货源等零散物流资源，能够有效提高运输组织效率，优化物流市场格局，规范市场主体经营行为，推动货运物流行业转型升级。[ 1 ]这种专业化、集约化、信息化、规模化的运行代表了货运行业发展的方向。

（二）运行中存在的突出问题

无车承运人专业化、集约化、信息化、规模化的试点运行特征，其本质上是一种“互联网+”在货运领域的新经济，明显具有破坏性创新的内涵。这在税务部门对司机纳税的管理、交通部门对货运司机的管理，以及部门间各自为政、手段落后等问题上表现明显。下面以物易云通网络科技有限公司的司机宝终端为例加以说明。

上游托运方将运输业务委托给物易云通网络科技有限公司，由公司为上游托运方提供整体物流运输服务，托运方向公司支付运费及调度费，公司向托运方开具运费专用发票和调度费专用发票。同时，公司将运输业务委托给实际承运人即司机，公司向司机支付运费，司机应向公司开具3%的小规模纳税人专用发票。但是，由于司机不具备开票能力，因此公司希望根据国家税务总局《关于开展互联网物流平台企业代开增值税专用发票试点工作的通知》（税总函〔2017〕579号文）精神，为司机提供代征代缴服务。

根据国家税务总局《关于开展互联网物流平台企业代开增值税专用发票试点工作的通知》（税总函〔2017〕579号文）要求，无车承运平台为司机提供代征代缴服务，需满足以下条件：

第一，司机要求是在本平台注册的会员；

第二，司机办理工商及税务登记，按照小规模纳税人管理；

第三，司机需要取得中华人民共和国道路运输经营许可证；

第四，司机需要取得中华人民共和国道路运输证。

第一点司机已经满足条件，但第二点、第三点、第四点在实际中操作难度很大。

针对第二点，司机只有进行工商登记后才能获得纳税识别号，进而公司才能为之提供代征代缴服务。一方面，由于司机遍布天南海北，公司作为平台与实际承运司机几乎不碰面，如果无法在网上办理工商登记，那么很难驱动司机到当地工商部门办理登记操作；另一方面，由于绝大部分地区税务机关要求进行现场实名认证以完成税务登记，使得平台方统一替代个体司机进行税务登记、代开发票存在实质性障碍。

针对第三点、第四点，道路运输经营许可证是对企业而言的，道路运输证通常作为道路运输经营许可证的副本。尽管《道路运输条例》没有规定不给个人办理道路运输经营许可证，但实际上很多地方是不对个体车辆颁发道路运输经营许可证的。这主要是因为，各地在执行过程中存在安全管理问题，运输管理部门为减少自己的责任，更倾向于对接企业而非个人。这是因为，如果安全管理监管责任在企业，那么只需对接企业安全员而无需对接个人，于是不对个人办证。

现实情况是，货车司机为尽快获得运营资格，通常会与物流公司形成挂靠关系，即将个人购买的车辆登记注册到一个具有道路运输经营许可证的企业名下，通过缴纳管理费等费用，名义上作为该企业车辆从事运输经营。在双方签订的合同中，除约定司机需交的各种费用和所受的约束外，几乎没有约定任何挂靠公司应履行的义务和承担的责任。

目前的问题是，交通部门认为这辆车必须有经营资质，而税务部门则根据具体开车人对司机直接征税，并非对车征税。这让个体司机难以走出政策陷阱。

此外，《关于跨境应税行为免税备案等增值税问题的公告》（国家税务总局公告2017年第30号）中明确的关于交通运输业进项税抵扣的问题执行起来也很难。《关于跨境应税行为免税备案等增值税问题的公告》（国家税务总局公告2017年第30号）明确提出，纳税人以承运人身份与托运人签订运输服务合同，收取运费并承担承运人责任，然后委托实际承运人完成全部或部分运输服务时，自行采购并交给实际承运人使用的，用于委托实际承运人完成的运输服务的成品油和支付的道路、桥、闸通行费，如相应取得合法有效的增值税扣税凭证，可按照现行规定抵扣进项税额。但是，该文件对国家公路运输服务生态基础的要求较高。生态基础主要体现为，所有加油站體系是否能够实现网络化服务；如果加油站不具备这种服务能力，是否有第三方具备这种服务能力。目前，这样的机构十分缺乏，而油气领域税负很高，运输行业税与货分离现象非常严重。比如，很多加油站加油不给票，这种现象在有些地方几乎占了一半。可见，由于现实中油气领域不具备基础服务能力，导致《关于跨境应税行为免税备案等增值税问题的公告》（国家税务总局公告2017年第30号）落地十分困难。

（三）建议

一是认识新经济特点，在简政放权、放管结合、优化服务的改革中体现以司机为中心的发展思想，让广大司机获得感更强。20世纪80年代道路货运市场放开后，交通部门出于市场管理与安全监管需要，开始设立道路运输经营许可证和道路运输证。而我国道路货物运输行业门槛低，技术要求低，近年来涌入了大量的货车从业人员，无疑为行业监管带来了巨大压力。同时，由于证件办理需要一定的资质与安全运营要求，大部分中小业主只能选择挂靠方式。这一状况必须改变，而且在互联网和大数据时代，改变这一状况是可以做到的。

二是切实加强各部门的协同治理，将交通运输部等14个部门联合发布的《促进道路货运行业健康稳定发展行动计划（2017—2020年）》落到实处。无车承运人试点运行中暴露的问题既是对货运领域长期积累的多、小、散、弱等结构性矛盾的突出反映，也是对我国现行经济社会中集权、层级、区域与条块分割等制度与管理方式的挑战。各部门只有改变各自为政的现状，倡导并践行协同治理理念，以推进和规范无车承运人及货运平台发展为契机，才能为货运行业发展注入新的动力和活力，实现其转型升级。

六、结论

货运平台经过近几年的爆发式生长，现已进入一个调整和完善的时期。无车承运人试点工作的积极推进，既促进了无车承运物流的创新发展，也有利于货运平台的规范健康发展。一旦试点工作结束，无车承运人试点企业及非试点货运平台企业的政府监管将随即并轨运行。从监管的前瞻性看，无车承运人及货运平台均属于平台企业，其未来监管应实现平台—政府从属关系与法制框架下的平台—政府通力合作，以平台企业监管为主，以政府公共监管为辅。具体而言就是，平台企业利用价格、契约和技术工具规范其双边市场参与者行为，并协助政府开展运输安全与诚信管理。同时，政府对平台企业采取行政、法规与政策监管措施，保障其运输安全、依法纳税和诚实守信，并支持平台企业创新和优化平台企业外部环境。

参考文献：

[1]交通运输部办公厅关于推进改革试点加快无车承运物流创新发展的意见（交办运〔2016〕115号）[EB/OL].（2016-09-01）[2019-07-01].http：//www.gov.cn/xinwen/20 16-09/01/content_5104507.htm.

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Investigation and Analysis on Supervision on NTOCC and Freight Platform

YOU Mei-hong1，2，LUO Wen-ping1and TAO Jun-cheng2

（1.Shanghai Maritime University，Shanghai201306，China；2.Wuhan Donghu University，Wuhan，Hubei430071，China）

Abstract：Drawing inspiration from taxi related software，China’s road freight platforms have been developed“wildly”，and related problems with supervision have not yet been solved. In recent years，some pilot programs of Non-truck Operating Common Carrier （NTOCC） have been put on the agenda by transportation department. The bilateral market of NTOCC and freight platform involves consignor，real carrier，and platform related participants，which means that government supervision on this will be quite different from the traditional supervision. Study on supervision on freight platform has great theoretical and practical significance for corporate management and government control strategy under the background of“Internet +”. Based on online and offline investigation on 262 drivers and 288 cargo owners，the authors explore the benchmarking enterprises and carry out specific study. It is found that NTOCC is the direction of the health development of road freight market. The characteristics of NTOCC and freight platform include：logistic delivery and supply chain management is the carrier of visualized management for NTOCC；cargo and truck matching App in front-office，linkage to bank and tax related department in middle-office，and supply chain information management in back-office are the key for operation control and organization；and financial service is the fundamental means for value creation. Supervision on NTOCC and freight platform includes such two aspects as platform supervision and government supervision；platform supervision means platform enterprises regulate the participant behaviors in this bilateral market with the help of price，contract，and technical tools，and provide government with support in transportation safety and honesty management；and government supervision means that government will guarantee the transportation safety，tax collection，honesty with the help of administrative，law and policy related management，and provides platform enterprises with support in innovation and external environment optimization.

Key words：NTOCC；freight platform；platform supervision；government supervision