从制度变迁角度看土地储备管理新规

靳立华

摘 要：随着我国改革创新的不断发展，社会经济水平得到了很大的提高，国家的相关部门下发了《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》，主要针对规范土地储备和资金管理方面等问题做出了相关规范，从制度变迁的角度看，为了适应新的形式，我们要对土地资源的合理使用进行管理和分析，加强国家政治的落实。本文呢对土地储备管理的相关问题进行分析探讨，希望对国家的土地储备管理制度起到促进作用。

关键词：制度变迁；土地储备；管理新规

我国的改革开放政策自实行以来，我国的经济发展和社会水平不断提高，社会的发展，导致一系列的企业与工程不断兴起，这些企业和工程对土地的使用量越来越大，土地需求日益增长，在过去，很多企业和工程征收占用农业用地，随着社会的不断发展，这样的做法开始展现出一定的弊端，并不利于我国的社会发展，土地的利用很不合理，为此，国家改变了土地的储备管理制度，我们也要从新的管理制度的较粗出发，顺应国家的时事政策。

一、土地储备管理的意义

早在二十世纪九十年代，我国就开始针对土地制度成立了相关的土地制度，在一九九六年八月成立了“上海市土地发展中心”，为增强土地管理的调控能力，国务院于二零零五年五月三十日发布了《关于加强国有土地资产管理的通知》，国土资源部在后来又发布可关于整顿和规范土地秩序方面的通知，其内容主要是针对土地的回收利用，取得土地市场的主动权，根据这样的政策，土地储备管理制度占据了主导地位。在二零零七年十一月十九日，国土资源部联合财政部和中国人民银行发布了《土地储备管理办法》，这一办法具有很重要的意义，将地方化的土地储备制度上升到国家化的高度，确定了我国土地的调控手段，为我国的土地市场运作调控带来了很大的变化。

二、土地储备管理变迁的过程

随着改革开放的实行以来，我国的城市化不断发展，房屋建筑行业越来越火爆，一幢幢楼房拔地而起，这也就导致了土地的使用需求越来越大，很多农业用地被用来建造房屋，农田在不断减少，粮食产量也不断减少，闲置用地利用的不合理也导致我国的土地资源不断紧张，国家在这样的情况下就十分需要一个有效的管理机构，合理的对国家的用地进行分配调控，提升我国的土地利用率。在发展上，土地储备管理主要经历了三个阶段：

（一）前期摸索阶段

前面有说到，在一九九六年八月，我国成立了“上海市土地发展中心”，这一机构的成立，说明了我国针对土地管理工作正式成立了专门的工作管理，这一机构的成立在摸索阶段就产生了极大的作用，到二零零一年，通过成立的六百九十九家管理机构共收购了二百三十三万亩土地，出让五点八万亩土地，在这几年的发展过程中，土地储备管理制度构建了一个良好的运营模式，分化了土地主体，不过，由于是最初的摸索阶段，其中还是存在一定的问题，缺乏针对性的法律文献和地区的统一性。

（二）土地储备管理工作由国家政府主导

经过了几年的探索，在二零零一年，国务院发布了《关于加强国有土地资产管理的通知》，从试行收购制度的提出可以明白，政府已经开始主导土地收购工作了，这样的阶段下，国家机构传达的任务主要是针对闲置的土地进行回收，从而起到稳定土地市场的作用，然后实现节约土地资源的目的。还有，国家政府的主导开阔了筹资渠道，在财务核算上完善了财务核算制度，在国务院下发的《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》中明确指出，在地方政府通过出让土地获取的收入中，应将固定的比例划分出来，并对其进行出让，构建土地收益基金。财政和国土部门于二零零七年下发了《土地储备资金财务管理暂行办法》，明确了资金的来源和资金的使用要求。

（三）土地储备管理工作的最终阶段

国土资源部联合财政部和中国人民银行于二零零七年共同出台了《土地管理办法》，这一办法的出台表明了我国的土地储备制度进行到可最终阶段，在最终阶段的发展上，需要完善各种制度，通过构建健全的制度规范管理。在进行完善的这一过程中，国家出台了类似《土地管理办法》一系列的相关政策，在融资方面，需要将民间的土地储备融资计入政府的债务中，土地储备不再以不盈利为经营理念，另外，土地储备资金的来源不能完全依靠贷款，金融机构的信贷存在着巨大的风险。

三、土地储备管理新规带来的好处

（一）提高了土地储备管理的有效性

将土地进行储备管理具有非常重要的意义，在我国的土地管理上，土地储备的规模是土地储备计划的重中之重，在管理方式上应该量力而行，土地储备计划是土地储备资金的重要计算依据。在传统的土地管理中，缺乏对地区债务偿还能力的考虑，在实行新规后，应预防风险的发生，将土地储备变成可控制的，提高土地储备资源的有效性。

（二）转变筹备资金的方式

在传统的土地储备管理上，筹资是一个很困难的问题，因为土地储备资金的来源主要是靠土地的收入和出让，通过国家的债务权限补充缺少的部分，没有办法通过金融机构筹集所需的资金，这样的方法将贷款转变成了债券，以长远的目光来看，政府通过债券的形式筹备资金是最为有效的，这将会还是土地筹备所需资金的重要方式，需加强这一阶段的监管力度，保证土地储备管理的顺利运行。

（三）实现土地储备管理的形式转变和政治脱离

形式转变指的是将土地储备机构从原来的性质杂数量多转变为一县一个，隶属于县级管理单位，政治脱离指的是脱离部门、脱离业务、脱离领域。从事政府融资、基础设施等剥离出去，不承担和企业不相关的业务，其他机构不可从事土地储备管理工作。着样通过转变和脱离从部门职能定位的方向，解决了以往工作业务混乱的问题，让土地储备机构都由一个部门来管理，把握自己的职能和权力。

四、结语：

综上所述，社会在不断的发展，土地资源越来越紧张，在这样的情况下进行土地资源管理十分有必要，在新规定的要求下，我国的土地储备管理工作发生了革命性的阶段变化，从前期的摸索阶段，到中期的政府主导阶段，再到后来的最终完善阶段，我国的土地储备管理制度发生了巨大的转变，这样的转变带来了很多的好处，大大提高了我国土地储备管理的有效性，提高了我国闲置土地的利用率，转变了我国土地储备资源管理的筹资方式，实现了土地储备管理工作的独立性，为了不断提高我国的土地储备管理体制的工作效率，国家还应确定该工作的法律属性，提高工作的约束力，促进土地储备管理工作的良好发展。

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