宁波市政府购买居家养老服务的现状

朱晓卓

为了解决人口老龄化带来的民生问题，满足老年人日益增长的养老服务需求，自2005年宁波市在海曙区率先实施政府购买居家养老服务并在全市推广，经过多年实践，取得了较为显著的成效。

政府购买居家养老服务的价值

政府购买居家养老服务是基于老年人因年老导致的生理退化或者丧失一些行动能力而产生的依赖他人提供帮助和服务，而这种服务是政府向社会组织、各类机构通过金钱给付的方式获得的。通过政府购买，政府履行了居家养老方面的工作职责，从理论和实践上都具有较高的社会价值。

理论价值：由政府购买居家养老服务满足了服务型政府的要求。就居家养老服务而言，属于社会民生工程，政府承担居家养老的相应责任，向老年人提供养老服务、让老年人能安度晚年作为服务型政府工作的出发点，既体现了政府对社会民众生活的关注，更符合社会民众的利益诉求。此外，服务型政府以服务为宗旨，以市场即公众需求为导向，这意味着政府与社会公众的关系将转化為服务供给者与消费者的关系，政府要还权于社会、还权于市场，只要承担市场和个人不能做、不愿做或做不好的事情，这也为政府向社会组织和市场机构购买居家养老服务提供了理论依据。

实践价值：由政府购买居家养老服务提高了养老服务资源的利用率。在居家养老仍是社会主流养老模式的情况下，政府仍然需要承担其在社会居家养老服务发展过程中的应有责任。政府可以通过购买服务的形式，履行其在养老服务中的职责，在提供居家养老服务方面发挥更大的作用。在政府购买居家养老服务中，政府是购买者，养老机构、社会组织以及企业是服务的提供者和生产者，政府购买的目的是为了提高有限养老资源的利用效率，政府在购买居家养老服务中引入市场竞争机制，通过招标、签订合同、服务评价、付费等关键环节，选择质优价廉的服务供给方，政府购买服务具有选择性，主要以城市中“三无老人”、独居、空巢、困难、残疾老人为主，受益对象尚未覆盖所有老年人，而且政府购买服务具有“兜底”作用，能有效减轻家庭照顾的负担，从实践层面解决了社会养老的政府职能，保证养老事业公益性的要求。

宁波市政府购买居家养老服务的实施要求

直接让政府承担所有的居家养老服务，是不现实的，通过市场化的运作可以提高居家养老服务项目的覆盖面，提高服务水平，但是政府购买必须通过一定路径，按照规定依法购买。对此，宁波市在政府购买居家养老服务方面也出台了相关政策，明确具体实施要求。

政府提供居家养老服务的实现路径。政府责任在居家养老中的实现须通过各种形式不同内容的服务项目予以体现，主要采取两类形式：一是政府直接提供居家养老服务，通过街道社区、公办养老机构和医疗卫生机构等为居家老人提供各类服务;二是政府购买居家养老服务，是指将原来由政府直接提供的、为社会居家养老服务的事项，通过发挥市场机制作用，按照一定的方式和程序，交由具备条件和法定资质的社会组织或市场机构来完成。

政府购买居家养老服务的程序要求。随着服务型政府的建设进程加快和公共财政体系的不断健全，政府购买公共服务将成为政府提供公共服务的重要方式。但是需要注意的是，不是所有政府责任以内的居家养老服务都可以通过向社会力量和市场机构购买来实现，还是应有所区别。根据国家财政部《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）的文件精神，适用政府购买居家养老服务项目须具备相应条件。首先，必须符合当地的经济社会发展水平，尤其是当地财政承担能力;其次，必须向社会所购买的居家养老服务属于政府职能范围以内;第三，政府所购居家养老服务项目是适合采取市场化方式提供、且社会力量能够承担的服务事项，不适合社会力量承担的服务事项，不得向社会力量购买;最后，属于事务性管理服务的，政府购买居家养老服务过程中应当引入竞争机制，以保证社会组织和市场机构所提供的居家养老服务价廉物美，避免因市场垄断造成服务价格和服务效果不成正比。因此，宁波市在实施政府购买居家养老服务时，是政府通过招投标、协商等方式确定第三方资格后，由第三方向居家老年人提供服务，服务费由政府提供给第三方，第三方应该是专业的养老服务机构，包括盈利性组织、民办非企业法人，老年人可以不出社区或家庭，即可获得居家养老服务。

政府提供居家养老服务的基本内容。政府购买的居家养老服务的内容也应和居家养老服务内容吻合。根据居家养老服务的内容，宁波市基本框定了政府购买居家养老服务的范围，包括：短期托养、日间托养、助餐、助浴、助洁、辅助出行、代缴代购等生活照料服务;健康体检、康复护理、保健指导、紧急援助、临终关怀等健康护理服务;探视、陪聊、心理咨询、情绪疏导等精神慰藉服务;学习教育、文化娱乐、体育健身、社会参与等活动帮助和指导;其他居家养老服务。

宁波市政府购买居家养老服务的工作绩效情况

2018年3～7月，课题组调研了宁波安健家政服务有限公司、宁波海曙大众社区服务有限公司、鄞州区家院互融服务中心等居家养老服务机构，走访了接受政府购买居家养老服务的居家老年人，重点对服务供给实施情况等进行调研。

一是基本形成了保基本、有提升、可补充的供给项目体系。宁波市实施政府购买居家养老服务是根据服务提供者的自身能力、居家老年人需求，基本形成了以生活服务类为主体、健康医护服务为提升、精神慰藉服务为补充的供给项目体系。以江东区为例，先后开发了家政便民、康复保健、老人日托等11大项83个小项。

二是基本形成居家养老多元主体供给格局。宁波市政府购买居家养老服务的供给服务主体也日趋多元化，在供给链上居于不同的地位，发挥不同的作用，基本形成了“政府主导、社区整合、社会组织参与、机构承接”的多元主体供给格局。

三是基本形成闭环式的居家养老服务提升机制。宁波市政府购买居家养老服务是通过街道社区根据本区域的居家养老服务需求，通过招标程序找到合适的承担服务机构，包括养老机构、社会组织和家政服务公司等，在区域内设置服务站点，全面评估居家老年人的服务补贴标准和服务需求，联系服务提供者落实服务，通过竞争机制选择优质的企业，由居家养老服务中心分配任务，企业安排合格的服务人员上门为居家养老人提供服务，并通过服务对象的反馈、政府部门的监督检查，建立评价机制，强化结果评价，并将效果反馈至机构，通过考核机制，对于承接服务的机构进行考核奖惩，这样就形成了服务的闭环模式，服务效果可以不断改进，持续提升。

四是基本形成居家养老服务质量的保障体系。宁波市通过政府购买居家养老服务的目的是为了向居家老年人提供比较好的服务，因此也同时配套建立了相应的质量保障体系确保服务效果：一是通过市场化运作，通过招投标，引进竞争机制，承接服务地企业更加重视自身服务能力;二是建立了居家养老服务标准和规范，保障了服务质量;三是建立服务评价考核机制，对落实工作职责、资金管理使用及完成工作情况等为主要内容进行考核。

宁波市实施政府购买居家养老服务，有效整合社会优质养老资源，推动了政府职能的转变，实现政府主导下市场化的运行模式，既保障了居家养老服务基本需求，履行政府养老职责，确保养老事业的公益性，同时也激活了养老服务市场，满足了不同层次居家养老的服务需求，带动养老产业的发展。但是不可忽视的是，宁波市政府购买居家养老服务，也同样存在政府资金补贴不足、居家养老服务市场竞争不强、企业整体实力不足、服务项目尚不能完全满足社会需求、服务标准缺失等问题，需要政府进一步深化“放管服”改革，吸引更多的优质社会资源进入居家养老服务政府采购范围，同时政府、行业协会、企业要联合共同推进行业标准化、职业化进程，促进居家养老服务市场的规范化发展。