关于上海“五违四必”拆违整治的公共政策分析

朱赟

摘要：上海随着城市化进程的不断深入，违法建筑日益增多，大量违法建筑的存在对城市发展势必产生不良影响。“五违四必”拆违整治中的公共政策制定是否合理、实施是否有效成为关注重点。本文运用公共政策学的理论，对“五违四必”拆违整治中的政策制定、实施和阻滞进行了深入剖析，并提出了一系列切实可行的建议，为今后处理类似问题提供了理论参考和经验借鉴。

关键词：五违四必，违法建筑，公共政策

一、研究背景与意义

（一）背景

改革开放以来，中国的城市化进程迅速推进，城市用地面积和城市人口规模迅速增长，而与之相对应的城市规划建设和管理水平则相对滞后，这种一定时期内的不平衡发展状态，导致了违法建设“有空可钻”。于是在局部利益、眼前利益的驱使下，违法建设如同一个个毒瘤，贪婪地侵蚀着健康的城市躯体。

上海早在1993年即出台了《上海市整治违章搭建和违章建筑的若干规定》，又在2016年响应中央号召，提出了要做好“五违四必”区域环境综合整治的新要求。2016年3月，习近平总书记在参加全国人大上海代表团审议时，曾特别提到上海的“五违四必”综合整治，称这是“敢担当、敢负责、敢啃硬骨头的体现”。2016年下半年，上海向“五违四必”大刀阔斧举起“手术刀”。2017 年伊始，“五违四必”區域环境综合整治成为全市补短板的重点工作，攻坚战正式打响。

（二）意义

整治“五违”行为必须以相关的法律法规为依据，加大对违法行为的处置，同时要充分发挥社会基层治理、网格化管理等体制机制的作用，发挥社会力量对违法行为的抑制作用，形成长效的社会治理机制。

目前我国已进入城市化快速发展阶段。这一时期城市建设的特点体现在城市扩张迅速、建设规模不断增大、建设主体构成日益复杂等方面。这些变化使得城市中违法建设问题大量存在，而规划管理体制和管理手段的相对滞后，使得这类问题得不到迅速有效地解决。违法建设往往成为城市建设中各类矛盾的焦点。解决城市违法建设问题己经成为城市规划建设管理者新时期的一项重要任务。

二、违法建筑现状分析

从世界城市发展的历史进程来看，违法建设往往随着城市规模的扩张而产生。从我国城市化进程的实践看，几乎所有的城市都程度不同地面临着违法建设的困扰问题。在一些城市，违法建设已经成为城市发展的制约和障碍，素有“城市建设一号难题”之称。

近年来，违法建设成为公众诉求的焦点和热点，2017年2月，市委市政府召开“补短板”综合治理现场会作动员部署，提出：“五违四必”区域环境综合整治作为全市补短板的重点工作，抓住了群众最关心、最希望党和政府解决的迫切的问题，使群众有很强的满足感。

“五违四必”的违法建设问题已经成为政府实现政策目标的主要障碍，不仅侵害了社会公共利益，破坏了社会的公平和秩序，也遭到了社会各方面的普遍反对。拆违政策在此情况下提出，符合公共政策问题确立的要求。

拆违政策的制定源于他的问题导向，违法建筑从何而来？违法建筑产生的原因十分复杂，既有社会原因，即城市间各地区经济发展、资源分配和人口密度等方面的不均衡;也有经济原因，即高房价、高消费的经济压力导致;更有甚者是源于我国针对违章建筑的法律政策并不完善。城乡规划政策缺乏宣传，加之相当一部分居民对建筑相关法规政策认识不足，往往对自身何时违法为何违法违反何法等情况毫不知情。

面对上诉严峻形势，政府内部上下联动，成立“五违四必”拆违整治领导工作小组，根据全市查处违法建设的宏观背景，通过总结本市历年来拆违工作经验教训，结合外省市拆除违法建筑经验借鉴;以召开座谈会的形式，征求相关领导及专家意见，制定“五违四必”拆违整治工作专项方案并予以实施。

三、拆违整治中的公共政策实施——以上海市某社区为例

如何有效拆除违法建筑，探索和预防违法建筑再生的方法和措施已成为当前摆在相关职能部门面前的一项严峻而紧迫的事务。以上海市某社区为例，阐述数年间该辖区内拆除违法建筑情况，研究“五违四必”整治工作开展成效，并通过运用公共政策的理论模型对其进行论证分析，从而提出可行性对策建议。

本文研究对象的社区为老式居民聚居区，该社区基本呈现“三多”情况：外来人口多、违建现象多、安全隐患点位多。据统计，截至2016年底全社区共有 645个违建点，涉及面积 11.09万平方米涉及面积 1.7万平方米;文明小区违建点556 处，涉及面积 2.78万平方米;生态环境违建点 33 处，涉及面积 3.7万平方米;其他存量违建点 4 处，涉及面积2.86万平方米。

自2017年年初，上海市政府制定并实施“五违四必”拆除违法建筑专项整治工作方案以来，该社区结合自身特色，不断发挥自身优势，通过开展专题培训、搭建沟通平台、跟踪督促落实等方法，着力解决“老大难”的拆违问题。一年多，街道“五违四必”整治工作共完成 6.7万平方米，占违建总量的 60.4%;生态环境违建拆除 2.4 万平方米，完成进度达 64.8%;其他存量违建拆除2.46 万平方米，完成进度达 86%。

虽然效果显著，但实际上在公共政策实施过程中也遇到不少阻碍，接下来就拆违工作开展遇到的难点问题谈以下几个方面：

1.“公字违建”执法困难：在综合治理整治违建的过程中，遇到不少“公字违建”，涉及国有企业、机关单位等相关部门，有的甚至是社区活动室、为老服务站等一些便民服务场所。在拆违整治过程中，对这些违建留有情面，视情况保留。但倘若不先行执法拆除“公字违建”，对后续工作开展存在一定隐患，更有违市委强调的“没有例外、一视同仁，没有死角、统一标准”的十六字拆违工作方针。

2.拆违工作不能“一刀切”：拆违工作进行到一半时，负责先行联系的城管职工小张发现：一百处违建，一百个故事，可谓是家家有本难念的经。在拆违整治实施过程中既要做好先行宣传告知，又要做好后续安抚，光凭“一刀切”的处理态度绝对行不通，很多人家在破墙封门后，又重新破墙开门，这既违背了政策执行的本意，又浪费了人力财力，影响工作开展进度。

3.条块分割，信息不畅：“条块分割”曾是过去城市治理的顽疾，“条”习惯于对“块”发令，却缺乏必要的协同与支撑。拆违工作中往往执法的一个部门，负责修复的又是另一个部门，在工作进程当中，如若没有做好有效沟通，往往在工作衔接上会出现小纰漏。信息不畅是导致政策难以实施的主要问题之一，上情不能下达，下情无法上传，往往导致消息滞后，民众产生不满。

另外，在拆违工作中，制度是否管用、基层运转是否奏效、干部作风是否务实都成为公共政策执行的影响因素。

四、结论

结合本文研究，在上海市“五违四必”拆违整治工作中，对于公共政策的执行提出以下几点建议：

1.制定拆除违法建筑统一标准：要坚持统一目标、统一政策、统一步调，对于每一处违法建筑拆除工作要制定明确的处置标准和意见，确保整治工作做到客观、公平、公正。对群众新举报的违法建筑，要一视同仁，及时受理，依法核查，尽快处置。要积极回应群众问题，加强舆论引导，维护社会稳定。

2.完善城管拆除违建执法机制：制定执法辅助人员管理规范，试行开展城管执法全过程记录，调整优化城管执法力量配备，加快提高执法信息化水平。城管要严格执行法律程序，坚持依法行政，对违法建筑逐宗建立档案，进一步严格处置程序，详细记录和留存相关资料，确保把每一处违建处置办成无可非议的铁案。

3.采用智慧监控掌握违建信息：充分发挥遥感（RS）、地理信息系统（GIS）技术、全球定位系统（GPS）、无人机拍摄等多种高新技术手段，对该地区中违章建筑施行监控，能够及时准确地发现违章建筑信息，做到早察觉、早行动、早制止;将违法建设消灭在萌芽状态，提高拆除违法建筑的效率。

4.保障拆违工作信息畅通无阻：在政策执行过程中，让公众全面、系统地了解政策信息是一项非常重要的执行环节，因此拆违工作要做好全面宣传，保证正确信息量，创造真实信息传播的良好环境。同时要重点关注各种非真实信息的传播，进行实时监控，一经发现，及时响应，进行辟谣，以防止其影响范围的扩大。

5. 监督拆违工作实时政策评估：加以监督检查和适时进行评估反馈，是“五违四必”拆违政策有效执行的重要保障。建立了市直机关对口督促联系社区机制，及时化解矛盾，动员并督促街道社居委完成查违目标任务。同时，市查违不定期到街道、乡镇明查暗访，后期还建立市领导对口联系区，帮助查违制度。

参考文献

陈振明：《政策科学——公共政策分析导论》，人民大学出版社（第二版）.

陈潭：《公共政策案例分析——基于理论的与实证的视角》，湖南师范大学出版社，2003年.

王亮：《政策執行过程中虚假信息的阻滞及其消解分析》，中国科学技术大学，2009年4月.

张怡斐：《城市化进程中拆违问题研究》，中国社会科学研究生院，2013年4月.

周盛：《参与式政策制定的偏好分歧与共识形成机制——基于行为实验与社会调查的研究》，浙江大学，2014年6月.

刘辛培：《铁腕拆违成就“永联速度”》，东方城乡报，2016年2月5日，第B03版.

黄尖尖：《治“五违”到创“无违”：上海的743天》，解放日报，2017年9月28日，第002版.

王玲英：《闵行三年内将打通570条断头河》，解放日报，2016年08月27日.

刘勤：《违法搭建的治理：政策与法律空间的有限性 》，复旦大学，2008年4月22日.

胡宇：《治违法用地违法建设》，理论与当代，2013年2月10日，第32页.

记者：《拆违拆临市民心声》，走向世界，2017年9月15日.

陈素芳：《宁波市鄞州新城区违章建筑协同治理研究 》，宁波大学，2013年6月10日.