新时期棚户区改造存在的问题及对策研究

钟岩 席枫

摘 要：棚户区改造意义深远，旨在整改城镇危房及老旧住房、改善提升低收入家庭住房条件。经过长时间的信息搜集后，本文对新时期的棚户区改造这一项目进行了深入探究，发现棚改政策的落实虽很大程度地促进了城市发展升级，也改善了困难家庭的住房条件，但在政策落实的过程中也存在着一些问题。因此本文就此展开深入的探讨，从问题中探索更好的解决对策。

关键词：棚户区改造;房地产市场;新型城镇化

中图分类号：F29文献标识码：A文章编号：1008-4428（2019）07-0188-03

近年来，持续推动城镇棚户区改造是国家紧抓的方向，主要是满足最基本、最底层的住房刚需，同时也是国家宏观政策方面对刚需住房的落实，带有政策导向性。从2018年的政府工作报告中来看，2018年的棚改计划是改造580万套，但实际上，全年棚户区新开工改造达627万套，目标完成率创下历年新高。与此同时，在2019年的工作部署中，也将继续推进棚户区改造，目标开工460万套，这在很大程度上表明民生保障力度也在不断加大。

一、 棚改问题的文献综述

棚改问题包括多个方面，具体表现在：专项资金使用问题、棚户区居民安置问题、用地问题、基础设施建设问题、物业管理问题以及居民权益保障问题等。

在专项资金使用问题上，一些地方的棚改资金利率较高，还存在着不明晰的来源使用分类以及滞留等问题，这将会造成资金浪费的现象，因此对于棚改资金的管理工作是很重要的。以秦皇岛为例，若是秦皇岛在棚改项目改造中出现专项资金利率高以及资金滞留等问题，则可以通过强化对棚改资金的贷后检查及跟踪管理以及设立委托结算机构等途径进行解决。

在棚户区居民安置问题上，大部分的棚户区居民收入相对较低，经济条件相对较差。若是将他们的房子拆迁后不能及时解决安置问题，则会出现很多问题。对他们来说，拿到的补偿却不够再买一套房时可能就会让他们本来就困难的经济状况雪上加霜，导致其四处漂泊，这样也有悖于政府的初衷。反之，若是安置问题得到了有效的解决，这将既造福于棚改区居民，社会效益也会大大提升。北京市在这一方面就做得很好，为更好地处理棚户区居民的安置问题，北京市制定了合理的补偿标准，为城市核心区棚户区改造的居民提供后期管理补偿。

在物业管理问题上，棚户区居民与物业管理之间的矛盾可能会体现在以下几点：物业公司不及时处理居民的投诉;认为物业公司乱收费;管理费与所提供的服务不等价等。以辽宁西部某市棚改新区为例，棚户区居民搬入新居后，本来是一件开心的事情，但由于该社区的物业管理服务稍微差些，而且向物业公司交了物业费，但是却得不到等价的服务，因此两者之间的矛盾问题相对比较突出。

二、 棚改的意义

棚户区改造既是一项造福于民的重大工程，也是一项拉动经济发展的重大工程，对改善住房困难群体居住条件、扩充市场有效需求、弥补经济发展短板等方面发挥了一举多得的作用。

（一）棚改解决低收入家庭的住房问题

棚户区改造能够切实有效地解决低收入群体的住房困难问题，因而世界银行低收入住区研究顾问感叹道：“中国推进的棚改体现了国家政策对贫困人群住房、收入和利益的保障。”由于居住在棚户区的很多居民，经济来源比较少，经济收入相对比较低，因此棚户区改造这一项目的实施，对这一部分群体来说，是非常幸运的。这不仅能够改善他们的居住条件，而且还能让他们拥有属于自己的房产，特别是在棚户区改造中发现的一部分收入相对较低，经济条件相对较差的低保户以及特困户，对他们实施切实可行的对策进行救助，保证这部分居民能够有房可居，充分体现了国家政策对低收入群体的照拂。

2014年3月5日在第十二届全国人大代表大会第二次会议上，国务院总理李克强在会上提出：“要以全体人民住有所居为目标，继续完善住房保障机制，加大保障性安居工程建设力度。”从住建部获悉：“2014年保障性安居工程新开工700万套以上，包括各类棚户区改造建设，约为470万套以上。”这是“十二五”以来在建设保障性住房的基础上，首次提出棚户区的改造。之后，国家对棚户区项目改造的力度也逐步加大。在2017年的全国棚户区改造工作电视电话会议中，中央也明确表示：“2017年我国将新开工600万套棚户区改造房，这将意味着近两千万人将‘出棚进楼。”在2018年10月11日举行的国务院政策例行吹风会上，住房和城乡建设部副部长倪虹表示：“2018年1—9月全国棚户区改造已经高达全年总任务的92%以上。”由此可见棚改项目的完成效率之高。为了能够更清晰地看出近几年棚改项目的完成情况，用折线图来展示。如图1所示：

（二）棚改推动新型城镇化建设的落实

国务院总理李克强指出：“棚户区改造既是弥补历史欠账的一项民生工程，更是推进新型城镇化的一条重要途径。”所谓新型城镇化是指以城乡统筹、城乡一体、节约集约、生态宜居、产城互动和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小型城市、小型城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。建设“以人为核心”的新型城镇化，急需解决的难题之一就是建设用地的紧缺，而棚户区改造刚好能够提高容积率，尽可能地增加人口密度，因此棚户区改造可以说在推动新型城镇化的发展上起到了显著的作用。

（三）棚改加快城市进步的步伐

城镇棚户区可以改进城区落后面貌，并进一步完善城市功能及用途。棚户区改造第一步要考虑的就是如何改变城镇脏乱差的面貌以及根底设施落后的现状？因而在改造的过程中，就要兼顾思考配套设施和基础条件的改进问题。而且在实施改造项目时，还会采取招商引資的方法，这不但会节省地方政府财政资金的投入，而且会加快城镇基础设施建设的步伐，更有效率地完善城市功用。

三、 棚改存在的问题

（一）资金筹集问题

由于棚户区改造项目资金投入量大、周期长，因此在大规模的推进改造中，最重要的一点就是要保证资金的充足，否则棚改问题将无从下手，因而解决资金筹集问题就显得尤为重要。但是资金筹集却是一个难题，难就难在如何解决提高棚改项目对信贷资金的吸引力以及民间资本的参与度等问题。特别是在中西部地域或者是三线企业较集中的城市里施行棚户区改造时，由于其大多数位置比较偏远而且商业开发价值低，因而改造时则更难以完成资金就地均衡。

（二）棚户区界定不清晰，政策利用扩大化

一提起棚户区，我们就会马上想到棚户区的一些特征，比如建设使用年限长、根底设施配套不齐全、人均建筑面积小、交通不便利、治安和消防隐患大、环境脏乱差等特点。但究竟什么样的区域属于棚户区的范畴，却缺乏一个统一的权衡尺度。以东北三省为例，辽宁对棚改户改造的要求是集中连片，黑龙江要求2万平方米以上集中连片，而吉林对棚户区的界定则是平方密度大、建设使用年限久、人均建筑面积小、根底设施配套不齐全等。正是因为棚改政策没有一个清晰的界定，因而便会出现其扩大化利用的现象。某些地区甚至只要有低矮平房，就会直接划到棚户区改造的行列中。

（三）工作进度慢

近年来，随着我国经济的快速发展，房地产行业也处于火热状态，尤其是在城镇地区，房地产市场价以及土地转让金更是呈现出不断攀升的趋势。在此情形之下，若是我国现行的补偿标准能和房地产市场价同步，那样的话便会有更多的人配合拆迁工作，然而事实却并非如此。再加上一些人出于投机取巧的目的，总想着在拆迁时要比别人多拿到一部分钱，谋求大量的现金赔偿，因而导致了拆迁难度的进一步加大。此外，还有一部分原因是“四证”办理时间久，因而影响了棚改建设进度。一旦牵扯到农村集体土地转为建设用地来使用时，则需经过层层审批，因而历时会比较长，也就会影响到项目进度。

（四）居民权益保障不到位

首先，在棚户区居民的安置上会出现一些问题。棚户区居民常年栖身的住所一旦被拆除，若是其中一部分居民短期内找不到合适的住所，那么其四处漂泊、居无定所的状况势必会对社会的治安和稳定造成一定程度上的影响。其次，棚户区征收过程中也会存在居民权益保障力度不够的问题。例如一些棚户区的住所修建不规范，把实际用来居住的房屋修建为像是用来放置杂物的房屋，于是拆迁工作人员往往就会把这种修建不规范的房子按照杂货间或者是地上附着物等来处置。但是，一般情况下，实际用来居住的房屋，只要高度达到2.2米以上，都可以参照居住用房的标准进行补偿。最后，一些地区的政府对棚改工程不重视，未能对开发企业的资金进行有力监管，造成原住居民的回迁安置得不到落实，严重损害了居民利益。例如在哈尔滨香坊区委区政府党组指挥下的棚改项目，由于领导对其项目不够重视，最终引发安埠商圈棚改区的居民在网络上发声，借用舆论的力量来维护他们的权益。

四、 解决棚改问题的对策建议

（一） 多渠道筹集资金， 提高棚改建设保障

由于棚改项目的规模与资金需求量大，地方政府仅靠中央财政补贴，是很难完成新一轮棚改任务的。以安顺市为例，据安顺日报显示：“2017年安顺市共有45324套棚改任务，初步估算资金需求量约240亿元。”因此地方政府在解决资金问题时，应多渠道筹集资金，以保障项目能够稳定运行。除了可以从成本相对较低、较稳定的国家开发银行贷款外，还可以吸引社会资本的投入。比如说吸引社会资本入股，地方政府采用股权的形式与其合作，共同来完成棚改项目的开发建设工作，这样就可以大大缓解地方政府的资金压力。

（二） PPP融资模式参与棚户区改造项目

在国家政策的支持下，PPP模式可在棚户区改造项目中得到很好的运用。调查显示，《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》中明确规定：“鼓励支持引进社会资本参与棚户区改造。”中共中央十八届五中全会也提出：“要完善政府投资体制， 发挥好政府投资的引导作用和放大效应， 完善政府和社会资本合作模式。要拓宽投资项目资金来源， 充分挖掘社会资金潜力。”不仅如此，社会资本投入之后，自身也会有利可图，比如可以得到政府的税收优惠，这样不论是对政府还是对社会资本来说，都会是一种互惠双赢的局面。易鹏也说过：“经过对财政资金和信贷资金的良好引领，带动规模巨大的社会资金进入棚改范畴，完成资金的良性循环。”这既能够减轻中央的财政支出压力，又可以降低地方欠债风险。

（三）对被征收房屋进行市场价评估

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”然而目前的棚改项目中所给被征收房屋的上限明显低于市场价格，因此在推进货币化安置的同时，更应该以市场评估来给予被征收者合理、公平的补偿，让群众能够买得起新房，确保他们的生活水平、居住条件不因房屋被征收而降低。

（四）对棚改户居民提供法律服务

对于大多数棚改户来说，在此之前从未接触过征地拆迁，不了解相应的法律规定，显然不具备和征收方谈判的技巧和能力，因此，为棚改户居民提供法律服务就显得至关重要了。法律工作人员可通过《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国婚姻法》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国继承法》等相关法律法规为棚户区居民答疑解惑，引导居民依法签约，以保障其切实利益。

参考文献：

[1]曹丽萍.棚改专项资金使用中存在问题及建议——以河北省秦皇岛市为例[J].河北金融，2017（3）.

[2]北京市住房和城乡建设委员会.北京：紧密围绕“五大核心问题”创新推进棚改[J].城乡建设，2015（5）.

[3]姜浩然.辽宁省棚改新区发展问题研究——以辽宁西部某市棚改新区为例[J].新西部月刊，2009（9）.

[4]中国政府网.中国共产党第十八次全国代表大会报告[DB/OL].[2012-11-08].http：//www.gov.cn/jrzg/2012-11/17/content_2268831.htm.

[5]中国政府网.国家新型城镇化规划（2014—2020年）[DB/OL].[2014-03-16].http：//www.gov.cn/zhengce/2014-03/16/content_2640075.htm.

[6]白瑞霞.淺谈大学生创业存在的问题及应对策略[J].商情，2013（27）.

[7]景有生.棚户区改造的难点和基本政策研究[J].住宅与房地产，2018（34）.

[8]古宇.我市多渠道筹集今年棚改项目资金逾31亿[N].安顺日报，2017-06-08.

[9]施悦.棚改融资从“政府购买服务”到“政府和社会资本合作”模式探析[J].中国政府采购，2018（12）.

作者简介：

钟岩，女，河南南阳人，天津商业大学土地资源管理专业学生;

席枫，男，河北邯郸人，研究生，天津商业大学讲师，研究方向：房地产经济学。