中外公共行政改革与发展的比较研究

王燕华

【摘 要】 在不同的国家、不同的历史阶段，公共行政都表现出各自的发展脉络和改革趋势，分析比较中外公共行政改革与发展，从中找出两者的不同之处和相似之处，对当前中国公共行政的改革具有重大的借鉴价值。

【关键词】 公共行政 发展 改革

作为政治演进的结果，公共行政是在社会治理进程中分化出专门的研究领域，并刻有明显的历史烙印。在不同文化背景和不同发展时期，公共行政改革的侧重点不尽相同，不同国家表现出不同的发展脉络瘀改革趋势。

一、国外公共行政的改革与发展

（一）发展历程。国外公共行政经历了从传统时期向现代时期的转变，并处于不断的完善与发展之中。公共行政作为一门专门的科学加以研究则是开始于19世纪80年代，威尔逊为公共行政研究敲开了大门，提出政治行政二分，但完整的研究框架则是得力于一批人的贡献。例如，韦伯的官僚制解决了公共行政的组织问题，将威尔逊的思想变成了可以实施的制度性方案;泰勒的科学管理在微观层面上解决了政府运作的技术性问题。这一时期，公共行政的发展处于起步阶段，以原则性描述为主，缺乏实质性的内容研究。此外，随着新公共管理运动的兴起，新自由主义理论、公共选择理论、公共服务理论、治理理论等相继登上历史舞台，西方公共行政进入现代公共行政时期。

（二）改革的主要内容

国外公共行政经历了从传统公共行政向现代公共行政的转变以及现代公共行政的不断完善发展，其改革内容主要有如下几点：

1、政府职能的重新界定。以市场导向为原则，逐步将原来由政府承担的部分经济职能和社会职能推向市场与社会，缩小政府的职能范围，减轻财政负担，提高政府行政效率。尤其是在公共治理理论的影响下，多元主体共治成为各国改革的一个风向标。

首先，缩小政府经济职能，推行市场化。具体来讲，就是在改革中，放松政府规制，消除不必要的市场管制，充分发挥市场的基础配置功能。各国面对全球浪潮并结合自身的实际情况，完成了不同程度的私有化、市场化，使政府规模成功“瘦身”。

其次，缩小政府社会职能，公共服务社会化。一方面，政府同社会组织建立“伙伴关系”，发挥社会组织 “亲民化”的优势，将部分服务职能转移给社会组织;另一方面，通过契约外包、政府购买等多种途径将社会组织引入公共服务的供给过程中。

2、政府间关系的调整。政府间关系的调整主要表现为权利与责任的重新洗牌。传统公共行政时期，中央对地方、上级对下级都强调行政控制、行政集权化现象严重。自上世纪80年代，各级政府普遍采取分权化改革，中央下放权力到地方，赋予地方相应部门更多权限，以此确保政府回应性的提升和行政效率的提高。例如，这一时期，日本推出“地方分权推进法”，并组建地方分权推进委员会以督促这一立法的落实。

3、政府内部结构的优化。官僚制构建了传统公共行政的组织管理模型，其严密的组织设计、严格的规章制度克服了当时政党分赃和官治恩赐带来的效率低下与塌方式腐败。但伴随后工业时代的来临，以官僚制为特征的传统公共行政已无法满足政府的管理，为解决日益增长的财政危机、管理危机、信任危机，各级政府部门纷纷引入私营部门的管理技能，转向市场导向的企业化改革。一方面，对于无法市场化的部门进行整合，合并职能相似的部门，限制控制幅度，追求扁平化管理;另一方面，以企业家精神改造行政官员，以改变官僚制下行政官员缺乏创新性、没有生机活力的状况，同时绩效评估也在各国改革中引起广泛重视。

二、中国公共行政的改革与发展

（一）发展历程。中国公共行政可以说大体经历了三个阶段——统治行政、管理行政和服务行政。在统治行政阶段，政治与行政融合一体，公共行政直接服务于阶级统治;在管理行政阶段，政治功能被隐含于对社会的管理活动之中，在工具理性的指导下开展活动，追求形式合理性;在服务行政阶段，主要以服务精神为指导，通过管理自身实现对他者的服务，进而营造起一个合作公治的局面，追求公共服务的实质性。

（二）改革的主要内容。在我国，对于公共行政的系统研究开始于20世纪80年代。随着国家恢复政治学、法学等学科，有关公共行政的研究也迅速发展。经过四十多年的发展，改革的内容主要体现在以下几点：

1.行政价值层面。20世纪80年代，经济发展毋庸置疑成为首要任务，公共行政改革围绕改革开放展开，精简机构、提高行政效率成为政府首要的改革目标。改革在专注效率与秩序的基础性价值的基础上，倡导公平、正义的扩展性行政价值。进入21世纪，中国公共行政在追求服务型政府建设的基础上，将效率与公平等价值观内化于行政结构和与功能改革的实践中。

2.行政体制层面。从改革开发至今，我国先后进行了七次意义重大的行政体制改革，这些改革总体上展现了从功能和机制再到思想，从浅层到深层以及从制度和方法过渡到理念的转变轨迹。在一系列的体制改革中，最明显的是政府职能的转变，具体表现在管理的方式和手段上。也就是说，从以往的计划体制的微观管理到市场体制下的宏观间接调控，从单一的指令性手段到依靠宏观调控、执法监督和服务提供等手段。“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”成为政府的基本职能，服务型政府的构建成为新一代行政改革的诉求。

3.行政行为层面。行政行为层面的改革主要有三点：第一，市场化。政府行为由微观控制经济管理转变为宏观管理，公共物品由政府直接提供转变为政府引导和监督，呈现出市场化倾向，提供主体也由政府“一家独大”到服务主体多元化，并引入竞争机制。第二，法制化。傳统的干部人事管理制度是中央高度集中统一的产物，行政行为缺乏法律化、制度化的规范体系。改革开放以来，政府立法与执法的能力不断提高完善，废除了领导职务终身制，实行任期制和干部离退休制度，刚性化运作得到增强。第三，权责对等化。我国传统的公共行政，权力是主角，责任只是从属，权责不对等现象非常严重，当前我国逐步由“权力行政”向“责任行政”转变，力求权责统一，通过政府“问责制”实现对公共权力的约束与控制。

三、中外公共行政改革与发展的比较

（一）中外公共行政改革与发展的不同之处

1.政治体制不同。西方国家公共行政的发展是建立在多党竞争的基础上，公共行政的改革实践在本质上是一种实现政党共同体利益的被动改革;我国属于单一制国家，公共行政的改革更多是一种现代化进程中的主动适应。

2、理论基础不同。西方国家的行政理论受着人本主义和科学主义思潮的影响，例如，宏观层面的“三权分立”、“社会契约”，中观层面的“政治行政二分”，组织层面的“官僚制”;而中国的改革理论则是建立在马克思列宁主义和毛泽东思想的基础之上，并同时受到中国传统行政观的影响。

3、发展阶段不同。从改革与发展的进程来看，西方国家是从放任行政转向管理行政，再从管理行政奔向服务行政，而我国实际上是从传统行政同時走向管理行政和服务行政。也就是说，西方发达国家是在高起点上通过一次跨越实现一个目标，我国是在低起点上通过一次跨域估计两个目标。

（二）中外公共行政改革与发展的相似之处

第一，尽管中外公共行政改革的路径、所处的阶段不同，但最终指向的都是服务行政的建构，在追求政府高效、廉洁、有限的基础上承担为民众服务的职责。

第二，在公共行政的改革中，均包含着效率与公平的博弈，并在发展轨迹上呈现出对“公共性”的重新审视与发掘。

第三，公共管理主体都呈现出政府单一主体向多元主体共同参与服务的格局。

四、国外公共行政改革实践对我国的借鉴意义

国外发达国家公共行政改革较我国发展历史悠久、体系健全、积淀深厚，对我国具有重要的借鉴意义，创造性地吸收其合理的养分是我国改革策略的明智选择。

第一，国外公共行政改革大多经历了协作碎片化、部门原子化，我国应吸取教训，防患未然，做好“顶层设计”，合理进行权力配置，整体性、系统性推进公共行政改革。第二，当前我国行政行为中“身份取向”的官本位思想盛行、专业化人才缺乏。应该借鉴国外成功的经验继续构建高度理性化与制度化的管理体系，建立行为规范、公正透明的公共行政体制。第三，在权力下放过程中，借鉴发达国家权责划分的合理之处，同时注重培育地方政府自身的能力，加强问责政府的建设。

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