健康老龄化视角下的我国老年体育公共政策研究

朱江华，张胜男

引言

人口老龄化是21世纪全球性难题，世界卫生组织(WHO)于1990年提出实现“健康老龄化”的目标。我国是世界上老年人口最多的国家，人口老龄化形势更为严峻。在1995年10月，中国老龄委、老年学学会、卫生部医政司召开的全国老年医疗保健研讨会上，我国人口学与老年学家、老年学学会会长邬沧萍教授首次对健康老龄化做了系统阐释;2017年3月全国老龄办等13部委专门印发了“十三五”健康老龄化规划，对实现健康老龄化做出了详细部署。健康老龄化是我国应对老龄化问题的一项战略对策和目标，老年体育则是实现健康老龄化的重要途径之一，而作为顶层设计的老年体育公共政策则是老年体育发展的重要保障。所以，要加强顶层设计、及早布局、顺应人口结构的变化，坚持持续、健康、参与、公平的原则，加快构建以社会保障、养老服务、健康支持、宜居环境为核心的应对老龄化的制度框架，让老年体育公共政策的不断完善护航老年体育的发展。

1 我国老年体育及其公共政策的演进

1.1 老年体育现状

根据全民健身活动状况调查公报的情况显示：我国参与体育锻炼的人口年龄分布，呈现出随年龄增大参加体育锻炼的人数百分比降低的特点，老年体育在我国的发展还不成熟，相关的法律政策还有待完善。而老年体育作为老年生活的重要组成部分，对老年人的身体状况、生活质量有着重要影响，这又关系着健康老龄化的实现。人体的老化是不可避免的现象，这不仅是一个生物学过程，更是一个社会化过程[1]。从生理过程看，这个时期人的各种器官功能在衰退，各种慢性疾病的患病率较高，对老年健康服务的需求不断释放，这里的老年健康是一个综合性概念，包含身体健康、心理健康、老年生活质量优良等；从社会过程来看，老年人已经履行了自己的社会责任,逐渐退出工作岗位，淡出主流社会，成为社会的边缘群体，他们的体育健身需求没有得到很好的满足。通过适当的体育锻炼不仅可以强健身体、预防疾病减少在健康方面的花费，还可以减轻已患病的老人因疾病带来的痛苦，有助于康复；此外，还可以作为一种社交途径，给单调的老年生活增添乐趣；最后，体育锻炼还可以极大减缓人体老化的速度。综上，老年体育是应对人口老龄化的一把利器，能够极大助推健康老龄化的实现。

1.2 老龄化政策和体育政策中关于老年体育的政策演进

鉴于我国关于老年体育政策分散在不同部门的政策文件中，所以关于老年体育公共政策的梳理从老龄化政策和体育政策这两个角度展开。此外，我国虽然是于1999年正式进入老龄化社会的，但是在1994年颁布了第一部老龄工作规划，所以关于老年体育的公共政策梳理主要是从1994年开始的。老年体育在国家层面的老龄化政策中有所涉及，现将相关政策汇总如下(表1)。

表1 老龄化政策中关于老年体育的政策汇总表

在体育政策中专门关于老年体育的政策并不多，主要汇总了国家体育总局政策法规司官网上公布的现行有效的关于老年体育的一些政策(表2)。

表2 体育政策中关于老年体育的政策汇总

从1994年纵向概览我国相关的老年体育公共政策，可以看出我国在老年体育的制度供给与法律设计方面取得不少成就。国家在宏观层面对老年体育做出了科学引导；逐步加强老年文化体育工作，发展老年文化体育事业，公共体育场所等要为老年人提供优先优惠服务；老龄委、民政部、国家体育总局等部门也在加强合作共同促进老年体育的发展，例如“医体融合”、老年健康教育等。但是，也要认识到现行的老年体育公共政策存在进一步完善的空间。

2 研究我国老年体育公共政策的必要性

2.1 我国严峻的人口老龄化现象的现实需要

我国在1999年进入了老龄社会；之后十年老龄化程度日益加深，2010年第六次全国人口普查数据显示我国60岁以上人口达到1.77亿人，占总人口的13.32%；近三年老龄化更是快速发展(详见表3)；目前我国是世界上唯一的老年人口过两亿的国家。2006年2月全国老龄办首次发布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》将21世纪我国的人口老龄化发展趋势分为三个阶段：第一阶段是21世纪前20年的快速老龄化，将出现2.48亿老年人口;第二阶段是从2021年到2050年的加速老龄化，老年人数将过4亿，大约在2023年老年人口将与0-14岁的少儿人口在数量上相等;最后，2051年到2100年是稳定的重度老龄化阶段，老年人口规模将稳定在3至4亿，在2051年老年人数将达到少儿人数的两倍，老龄化水平基本稳定在31%左右。由此可以看出我国人口老龄化形势严峻。

表3 2015—2017年我国60岁及以上老年人口情况汇总表

数据来源：中华人民共和国国家统计局

2.2 老年体育公共政策理论研究缺失的客观需求

在学术界关于老年体育的研究不少，主要集中在老年体育的现状研究(锻炼现状、科研现状、消费现状、组织管理现状)、老年体育产业的发展、老年体育的公共服务供给等方面。但是关于老年体育公共政策的研究不多，以CNKI中国期刊全文数据库为文献来源，一次检索以主题为检索项，检索“老年体育”二次检索以“主题”为检索项，检索“政策”从2009年到2017年共计48篇，由此可以看出学术界关于老年体育公共政策的研究并不多。

2.3现行老年体育公共政策不断完善的内在要求

首先，我国老龄化程度每年都在以不同的比率加深，要求相应的政策动态调整。其次，国家对群众体育的重视在不断的强化，2009年《全民健身条例》的颁布，开始把政策重点从竞技体育转向全民健身的群众体育；2014年《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》又将全民健身上升为国家战略；老年体育作为群众体育的重要组成部分，更要不断完善自身的政策，同时，随着生活水平的不断提高，人民群众的需求在不断的改变。正如十九大报告中指出的：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。老年人对体育健身的需求也在日臻提高，这些都要求老年体育公共政策要不断完善以适应社会的发展。

3 我国老年体育公共政策存在的主要困境

3.1 政策分布相对零散

独立的老年体育政策数量少，相对零散，顶层设计有待提高。到目前为止，关于老年体育的政策大部分都是以通知或意见的形式出台，权威度有待提升；并且专门针对老年体育的意见和通知仅有三份，分别是1999年的《关于加强老年人体育工作的通知》(2014年9月1日宣布废止)、2000年的《老年人体育发展规划》和2015年的《关于进一步加强新形势下老年人体育工作的意见》；其它的都是分散在不同部门的政策文件中略有提及。而在我国的政府管理体制中，国务院各部委和省级政府是一个级别，国务院各直属机构的级别低于省级政府，它们不可以向省级政府发出有约束力的命令,国务院各组成部门及国家体育总局制定的政策不能对省级政府发号施令，只能要求省级政府相应的各厅(局)执行政策。这不利于老年体育公共政策的有效执行。

3.2 政策配套实施细则有待完善

老年体育公共政策的制定更多的是宏观层面给出相关意见和指导，缺少微观层面的说明和规定，配套实施细则少[4]。大部分都停留在战略性规划层面，还未形成具体可实施的制度和机制。比如2000年国家体育总局发布的《老年体育发展规划》和2015年《关于进一步加强新形势下老年人体育工作的意见》这两个政策涵盖了经费保障、优惠服务、社会指导员、场地设施等几乎所有的方面，但是只是在宽泛的给出相关意见和指导而没有微观的规定和说明，增加了政策实施的难度。在我国地方，虽然有的省份根据国家通知、意见颁布了相应的老年体育公共政策，但更多也是在套用国家的老年体育公共政策。

3.3 政策制定忽视老年人年龄段的异质性

政策制定忽视了老年人年龄段的异质性。将时间跨度为大约二三十年的老年期用老年健身统一囊括进行安排部署，有失具体性和科学性。与之相对比的是时间跨度为十几年的青少年细分为幼儿、少儿、青年等不同的阶段施以不同的体育计划。在美国的代表性政策《国家蓝图》中，明确将老年人按年龄段划分为不同人群，细化为 50 岁、60 岁、 75 岁及以上人群，他们要有区别的进行体育活动。除了老年人的年龄外，还提出身体状况、老年人的收入水平、平时体育参与率都是影响老年人体育活动的重要因素。

3.4 政策激励机制有待提高

受特定历史原因的影响，过去我国体育关注的重点是竞技体育，自2008年奥运会以来，群众体育才受到越来越多的重视，2009年《全民健身条例》的颁布开始把政策侧重点从竞技体育转向群众体育，但是老年体育作为群众体育的重要组成部分，其政策的关注度与严峻的老龄化形势是不平衡的。在国家体育总局的官网上有竞技体育和青少年体育的专栏，却没有老年体育。

4 完善我国老年体育公共政策的对策

针对我国关于老年体育公共政策存在的完善空间，从加强顶层设计、细化老年体育公共政策、提高老年体育公共政策的激励机制、发挥“智库”的作用夯实老年体育公共政策的理论基础四个方面提出改进措施。

4.1 加强顶层设计使其更具权威性

老年体育公共政策是老年体育发展的行动纲领，指引着老年体育的发展方向。应加强顶层设计，成立专门的老年体育部门，统一主管老年体育的一切工作，使其更具权威性，也有助于打破我国长期存在的“条块分割”的体制惯性。但是并不是说，其它相关部门不能介入老年体育工作，因为老龄化问题本身是一个涉及方方面面复杂的社会问题，只是有一个核心从而保证政策的权威度便于政策顺利执行，有助于保证各方的共同利益， 减少政策执行阻力。

4.2 细化政策使其更具操作性

要细化我国的老年体育公共政策，实现宏观与微观的有效结合。而美国在这方面的做法或许值得我们借鉴，美国老年体育公共政策的制定更加注重微观操作层面、注重政策的完整性，同时国家战略层面的政策往往会有配套的规定，更加具体、细化便于指导和参考。在制定政策时，不应只是停留在“要怎样”、“应该怎样”，比如我国的《老年人体育发展规划》中的要加强老年人体育的法制建设，要加强老年人体质与健康的科学研究和技术开发，应该进一步指出“谁加强”、“从哪些方面加强”“加强的量化目标是什么”等等，保证政策的刚性执行，避免选择性执行、替代性执行。另外，在政策制定时将老年人的年龄段的异质性考虑进去，针对不同年龄段制定相应的政策。所以，可以参照美国的方法将老年人按年龄段划分为不同人群，有区别的制定老年体育公共政策。

4.3 完善政策激励机制使其更具吸引力

我们习惯于将青少年和成年人作为体育的对象，而忽略了老年群体。老年是人生的最后阶段，老年体育则是人生之前各阶段体育效果的终审与总结，所以，体育只有在解决了老年阶段存在的相关需求之后，才能展现出自己的终极价值，才能呈现出对整个生命过程的意义。因此，政府有理由也有义务增加对老年体育公共政策的关注度，提高老年体育公共政策的激励机制，给老年人享受更好的健康和更高的生活品质提供政策保障。可以制定相关税收优惠政策吸引市场和体育非营利组织参与到老年体育的发展中来。

4.4 发挥“智库”作用使其更具科学性

理论是实践的先导，理论研究可以碰撞出新思想，新思想引领决策，进而产生政府政策。“智库”作为政策决策过程中的一种组织和制度安排，是提升国家治理能力和决策科学化的重要抓手和有力武器，为公共决策、政策制定提供智力支持。因此，在老年体育公共政策等社会热点问题上，我们可以充分发挥“智库”的作用弥补老年体育公共政策理论研究的缺失，尤其是特色新型“体育智库”的作用。“体育智库”要以问题意识和应用导向来发挥自身的作用,还可以依托高校丰富的教育资源形成“高校附属型体育智库”，充分发挥高校的学术优势。可以成立相应的课题小组进行相关调研，通过实地考察、数据分析等方法为老年体育的政策制定提供现实状况和数据支撑，保障它的科学性、有效性。这不仅对老年体育工作有所助益，对“高校智库”的发展也是机遇，让高校更好地承担起了新时代赋予中国特色“新型智库”的职责和使命。有助于打造一支坚持正确政治方向、具有公共政策研究和决策咨询能力的高端特色新型高校智库。

5 结论

严峻的人口老龄化是我国的基本国情和不得不面对的社会问题，健康老龄化是我们的目标追求，老年体育助力健康老龄化的实现，老年体育公共政策保障和指引老年体育的发展。十三五时期是全面建成小康社会决胜阶段的关键时期，是应对我国人口老龄化的重要战略机遇期，也是老年体育发展的黄金期，所以无论是“健康老龄化”的实现还是老年体育的发展都呼吁着，我们思考“健康老龄化视角下完善我国老年体育公共政策”这一问题。开创老年体育的新局面进而保障老年人的合法权益，让他们有质量的安享晚年，即通过“老有所健”实现老有所养、老有所为、老有所教、老有所学、老有所乐。这也是实现中华民族伟大复兴的重要组成部分。