基层治理中的信访难题与“枫桥经验”之引鉴

陈洪 潘建兴

群众利益无小事。群众信访工作历来被视为一项倾听民意、收集社情、汇集民智、维护民利、凝聚民心、增进和谐的民生工程。当前，做好基层信访专项工作，需要不断结合当地实际，创新群众工作方法，把政法综治工作的成功典范——“枫桥经验”与基层社会中的信访问题治理相结合，在传承中发展“枫桥经验”，注重源头预防和多元化解，在实践中创新“枫桥经验”，确保在基层把矛盾纠纷预防化解在萌芽状态，确保社会安全、和谐、稳定。

一、问题提出：新时期基层信访问题呈现的复杂态势

党的十九大报告指出了我国社会主要矛盾的新变化，从信访视角看，人民群众对党和政府的诉求领域扩大、利益主体多元、诉求方式多样、解决诉求期待强烈，只有防微杜渐才能真正减少信访、促进稳定。

（一）社会不稳定因素增长

我国经济社会向纵深发展的过程中，利益深刻调整，社会结构发生变化，加之社会诚信缺失等，引发了多种矛盾纠纷，甚至出现了一部分人仇富、仇官等心理失衡导致行为失控，违法犯罪行为时常发生，新的社会矛盾纠纷呈现类型多样化、主体多元化、内容复合化、调处疑难化、矛盾易激化等特点，社会不稳定因素不断增长。

（二）信访新老问题叠加

在笔者调研中，发现有部分信访问题由于未被有效化解，积压积聚，导致部分基层信访问题“骨头案”增加，减少信访存量难度倍增。加之，部分信访人员信访不信法等因素影响，长期上访、缠访甚至闹访，部分基层信访问题发展态势依然严峻。以C市为例，据了解，2018年该市在涉及房地产开发领域、非法集资领域、企业改制领域、环境保护领域、城乡建设领域、征地拆迁领域等重点领域的信访问题比较集中突出;出租车、网约车等信访重点群体增多;重复来信、重复网上投訴信访人员等重点人员数量有所攀升;另外，还存在有基层在排查影响社会稳定风险中发现的物业纠纷等其他问题。

（三）缠访、闹访、非访压力倍增

实践中，笔者调研时发现存在许多信访人员因对基层解决信访问题不满意，选择在比较敏感的时间段里，或到北京上访、或重复来信重复网上投诉等，甚至不排除有些长期上访人员发展成职业化的访民可能，这些人不仅自己非法上访，还向其他人传授类似的经验，致使地方基层维护社会稳定的压力不断增大。

长期如此，信访问题若不能及时化解，极有可能将成为社会矛盾积累的最大源头。当自发的、零散的、轻微的矛盾不能得到及时解决时，就可能转化成自觉的、有组织的、严重的群体性对抗，使矛盾摩擦上升为矛盾冲突，烈度与强度不断地增强，容易引发更大范围、更加激烈的冲突。[1]

二、基层治理中的信访难题成因分析

在调研中，笔者发现基层信访问题的形成，或多或少与以下因素有关：首先，在信访高发的部分地方基层，不排除有部分领导干部贯彻党的群众路线不太充分，动员群众参与社会治理力度不够强。其次，在群众权益保障上，大多数缠访、闹访等老户，自认为权益未得到最大保障，导致其偏执信访不信法。在物质保障上，部分基层地方信访工作经费保障紧张，有时制约信访化解工作有力开展。在社会治理上，部分基层联动机制效果不佳，未形成有效的网格化互动治理格局。部分基层多元化纠纷调解机制建设不够完善，民间调解组织和调解人员欠缺。信访信息化功能不强，网上信访渠道不发达。实践中，也不排除在对待非法信访人员、缠访人员、闹访人员等治理时偏软，导致部分信访人员拿“信访”要挟地方基层政府现象偶有发生。在处理涉及“三跨三分离”信访问题时，因分工、职能、权限、经费保障等方面的影响，部分地方政府作为信访稳定的责任主体，在协调解决时偶有遇到有属事单位、主管部门等不太主动的问题等。

三、旗帜镜鉴：“枫桥经验”的实质

习近平总书记曾经指出，50多年前，浙江枫桥干部群众创造了“依靠群众就地化解矛盾”的“枫桥经验”，并根据形势变化不断赋予其新的内涵，成为全国政法综治战线的一面旗帜。浙江省各级党委和政府高度重视学习推广“枫桥经验”，紧紧扭住做好群众工作这条主线，为经济社会发展提供了重要保障。“枫桥经验”具有旺盛生命力的奥秘在于抓住了基层工作的根本，符合科学发展规律、契合社会整合原则、切合现代哲学思维、融合当地文化传统。枫桥人创造、发展了枫桥经验，在得到认可、认证、推广后，枫桥人更加确信：只要精心维护、发掘，这是一眼永不干枯的源泉。[2]

四、破解之道：应用“枫桥经验”治理基层信访问题

在信访领域对信访反映的涉及人民群众切身利益的突出问题，要高度重视、认真解决。要正确把握联系群众、保护权益、维护秩序的信访工作定位，坚持畅通信访渠道与维护信访秩序并重、创新机制与强化责任并举、主张权利与履行义务统一、依法办事与思想教育结合的原则，切实做到群众诉求合理的问题解决到位、诉求无理的思想教育到位、生活困难的帮扶救助到位、行为违法的依法处理。

（一）开展领导干部接访下访工作

实践证明，枫桥的群众结合不同历史时期的现实情况创造了“枫桥经验”，通过尊重群众的自我创造探索了许多解决问题的新途径和新方法，并使群众的创造和党政部门的领导得到了有机结合，取得了很好的成效。在新时期，重庆市扎实有效地继续开展好领导干部下访接访活动群众工作，领导干部积极行动，以“群众工作日”“一线工作日”“社区工作日”“企业服务日”等方式接访下访群众，采取领导包案方式，如D区以“民生服务团”为载体，坚持每周、每月定期带案到社区下访走访，以开院坝现场会等方式解决群众反映的民生问题;等等。在对待信访、上访“三跨三分离”的群众时，坚持群众观点和思想，做到细心、耐心、热心、贴心、舒心、诚心服务，千方百计解决信访群众反映的切合实际合理问题，确保基层信访问题就地解决，矛盾纠纷不上交。例如周某系B区人，其在2010年4月因工受伤致残案件被J区法院判决胜诉，在执行中，因被申请人的企业资产不够执行周某胜诉的标的，周某就占据了被申请人此前在D区租赁的厂房，后租赁合同到期，周某仍占据先前租赁的厂房，以期在征地拆迁时解决自己的执行案件。周某的问题属于典型的“三跨三分离”信访问题，B区、J区、D区的基层党委政府积极践行党的群众路线，不作推脱回避，迎难而上，积极参与该问题化解，J区把周某执行案作为专案挂牌督办，B区、区D街镇相关工作人员，在生活上、思想上、情感上不间断地按规定给予周某及其家人关照和社会救助，引导其依法解决问题，迄今为止，周某坚持依靠法律解决自己的问题，未曾缠访、闹访或者非法信访。

（二）开展矛盾风险攻坚和专项治理

实践中，重庆市不断创新群众工作方法，紧扣社会矛盾变化，以实际问题作为工作导向，制定了防范化解社会矛盾风险攻坚实施方案，同时细化专项治理工作方案进行配套落实，压实责任，防控重大社会稳定风险和化解信访突出问题。例如，着重在矛盾问题高发易发、影响社会稳定的重点领域，分层级、分行业、分区域展开集中攻坚或者专项治理，遏制矛盾高发，防止各类风险交织叠加集聚升级。对那些诉求强烈、活动频繁、联动性较强的征地拆迁上访老户等特定利益群体，加强综合化解和源头防范，实行节日走访慰问、暖心陪同等多种关怀方式感化教育，在合理范围内尽最大努力解决此类人员的实际生活需要。还有，领导干部包案化解重点问题领域疑难信访案件，建立台帐专项治理重复信访，加大信访老户、信访积案化解。

（三）建立信访专项督察压实责任

为把信访工作责任落到实处，确保矛盾纠纷化解在基层，推动阳光信访与法治信访，群众有事让干部先知、先觉、先行，重庆市每年对信访工作进行专项督察，压实信访工作责任制。从多个市级部门以抽调方式，组成多个由厅局级领导任组长的领导干部下访接访信访工作（群众工作）督导组，各区县同时也成立了相应的领导干部下访接访信访工作（群众工作）督查组，每年分上半年、下半年两个阶段分片以集中督导方式进行信访工作专项督导。同时，在市级信访部门还设立市信访工作（群众工作）联席会议办公室，负责联络协调督导事项，尤其在督导组发现涉及“三跨三分离”信访问题时，被督导单位化解此类问题困难重重时，督导组可通过督导联席会议方式搭建不同部门沟通协调平台，化解信访问题更加直接、高效。如一起在D区因公租房农贸市场配套而引发的大规模激访问题，涉事单位涉及到市级部门、市属的物业单位等多个部门，D区政府协调化解难度极大，此时，在督导组大力协调下，由市信访工作（群众工作）联席会议办公室召集多家涉事单位，以联席会的方式搭建沟通平台，积极推动信访问题化解。

（四）形成平安治理联动格局

党的十八大提出“要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。”从历史发展来看，“枫桥经验”在依靠群众就地化解矛盾的同时，其原创性理念中还蕴含着组织和发动群众实行群防群治，维护社会治安的思想。新形势下“枫桥经验”的特征之一就是构筑了纵横交错的，包括群防群治网、社区警务网、综治工作网在内的社会治安防控网络。[3]实践中，重庆市多个区县街镇设立了社会综合治理中心，由公安、司法等多部门共同参与到社会综合治理工作中，在整合了矛盾纠纷化解资源的基础上，建立有“王某调解工作室”“老马调解室”“苗嬢嬢解疙瘩调解队”等民间调解组织，到村社、进家庭，及时调解处理矛盾纠纷，化解不稳定因素。实践中，街镇的综治中心功能辐射到各社区、村落，充分调动社区综治员、律师服务队等作用，动员和依靠群众共同参与社会治理，及时排查矛盾纠纷风险，采用“问题收集、活动组织、交办督办、办结回访、督察通报”五步工作法，统筹各职能部门职能，确保群众信访问题得到及时受理，严格信访工作者规范程序和处理流程，运用情理法手段多元化解决纠纷，使得信访问题就地化解，避免形成积案。在社区警务网基础上，拓展群防群治网等综合治理网络，横向到边、纵向到底、不留死角的综合治理网络，把社会治安巡逻防控与网格化结合，发动网格员、治安联防队员、楼栋长、居民组长、物管小区负责人等参与，做到全天候全区域覆盖，加大对车站、物业小区等区域巡查巡防力度，形成“政府、街镇、村社、事权单位”四位一体良性互动的平安治理格局。同时，建成调解、行政裁决、行政复议、仲裁、诉讼等有机衔接、协调联动、高效便捷的矛盾纠纷多元化机制，同时健全及时就地化解矛盾、动态排查、风险评估、定期分析研判等协同长效社会矛盾综合防控机制。

（五）重视信访信息化和本土文化建设

信息时代，应充分发挥信息网络的作用。重庆市区县、镇街信访专网已经覆盖，把“脚板走访”与“网络对话”有机结合起来，实行网上、网下办信同步，在各社区、村落不断加强网上信访代理、民情QQ群等建设，为党和政府了解民意、体察民情、化解民忧提供新渠道，为群众实现自我管理、自我服务提供新平台。依托群工系统、阳光政务、社区警务、信访专网等，建立情报信息管理系统，动员多方力量采取灵活方式，拉网排查，切实掌握准确信息，做到及时排查、汇总、上报、分析，确定，落实解决方案，让信息成为行动的先导。

“枫桥经验”的产生、发展有赖于当地的山水文化、耕读文化、理学文化乃至村落文化、校园文化、企业文化等的滋养。文化在建构机制、化解社会多元化矛盾中可以发挥粘合、催化、升华、定型的效用。[4]在重庆市，以J区H街道为例，街道充分挖掘坐落辖区内的美术学院等高等教育文化资源，以文化人，把社会主义核心价值教育观教育融入街道墙壁涂鸦，以直观艺术形象的展示最美街道和社区、居民，合理利用辖区内铁路、港口等优势，组成特色行业义工、社区志愿者、心理咨询师等社工团队，共同参与最美社区建设。此外，对信访工作人员进行定期轮训，不断提升队伍业务水平、法治素养和综合能力，把信访维稳工作挂职锻炼作为选拔中青年干部的必备环节。

（六）依法保护群众合法权益和推动信访法治化

习近平总书记强调：“对各类社会矛盾，要引导群众通过法律程序、运用手段解决，推动形成办事依法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好环境。”法律是各类社会管理的根本保障，把群眾路线与法治方式结合起来，运用法治思维和法治方式预防化解社会矛盾，是“枫桥经验”所蕴含的创新精神的必然要求。在处理基层群众的信访问题时，我市要求信访工作者要时刻强化法治意识，运用法治思维和方法，依法解决信访群众的各类问题，引导群众自觉把法律作为指导和规范自身活动的基本行为准则，通过法定程序表达诉求，依靠法律手段解决纷争，运用法律武器维护权益。如重庆市居民赵某户籍在D区，现居住在C市J区，其父亲因生病在C市Y区隶属市级主管的医院就医手术，赵某父亲出院后不久死亡，赵某认为其父亲属于医疗事故死亡，医院应当赔偿;其曾向有关部门信访要求立案查处，但迟迟未得到回复;赵某因此不满，固执地选在重要节点多次进京上访，被屡次思想教育和接回劝返后又反复进京上访。赵某的户籍所在D区政府积极行动，一方面组织赵某、涉事医院及其主管部门共同参与化解，另一方面依法引导赵某走司法途径维护自身合法权益。

在国家治理体系和治理能力现代化的进程中，信访法治化是政府和群众共同期待。当前，重庆市各区县正在不断加强信访与其他职能部门对接，联动甄别信访问题;充分发挥法律顾问作用，在有条件的街镇设立法律诊所及涉法涉诉联合接访中心，建立与法律、检察院、司法、公安等政法部门联席会议制度，实行诉讼和信访分离。对已经或依法应当通过行政复议、仲裁、诉讼等法定途径解决的诉求，引导信访人依法向有关机关提出，努力使他们的合法合理诉求通过法定途径得到解决，充分保护信访人员的合法权益，让信访人切实感受到只要依法律按程序，就能公正有效解决问题。严格治理越级信访和违法上访、非法维权对，那些无理长期缠访、闹访、以上访为筹码要挟对政府维稳无理要求等非法信访者，公安机关等相关部门在查明事实，固定证据的基础上，依法打击，决不姑息，力求“打击一个、教育一片”的社会效果。

五、结语

“枫桥经验”的最大特色就是“依靠群众就地化解矛盾。”基层信访问题从群众来，最佳的解决方案就是应当密切联系、组织动员群众，依靠群众的智慧和方法化解矛盾纠纷。重庆市在镜鉴“枫桥经验”基础上，以领导干部接访下访作为信访工作抓手，坚持抓源头、抓苗头、抓基层、抓基础，把矛盾化解在基层、把问题解决在当地、把隐患消除在萌芽状态，传承并创新具有本地特色的新“枫桥经验”，无疑是在具有中国特色基层信访治理之路的有益探索，值得肯定并大力弘扬。

参考文献：

[1]沈恒斌，吴少鹰.新时期社会矛盾纠纷的表现形式及其多元化解决机制建构思路[J].法治论坛，2007（1）.

[2]周庆.枫桥经验：基层国保工作的持久动力源泉[J].山东警察学院学报，2007（5）.

[3]徐贤辅.“枫桥经验”的诞生和早期发展[J].浙江警学，2013（2）：41-49.

[4]周庆，蒲辉，傅建勇，胡张力.“枫桥经验”对化解社会多元化矛盾的启示[J].北京人民警察学院学报.2011（2）：35.

作  者：陈 洪，重庆市三中法院党组成员、副院长

潘建兴，重庆市第五中级人民法院法官助理

责任编辑：马 健