依法治国背景下我国学校体育法律法规现状及对策研究

高建新，付宝艳，王逸夫，马志勇

前言

众所周知，学校体育和竞技运动，大众健身构成了现代体育运动(Sports)的重要组成部分。以近代欧洲文艺复兴，启蒙运动和宗教改革三大思想运动为背景，随着捷克大教育学家夸美纽斯首次把体育运动纳入学校教育当中，学校体育(Physical Education)这一概念便诞生了。在自然体育，军事体育，终身教育，健康第一等学校体育思想影响下，经历了几个世纪的发展后，学校体育在各级各类学校教育中的重要性也越来越高，学校体育越来越受到人们的重视。在当今法治社会中，任何社会关系都离不开宪法和法律法规的调整。没有法律的调整，学校体育就不可能正常运行与持续发展。在我国，学校体育起步相对较晚，和发达国家相比，学校体育法律法规还不成熟、不健全，这严重地影响了我国学校体育的可持续发展。在党的十八四中全会全面推进依法治国，强调把法治作为治国理政的基本方式的背景下，我国学校体育也走向依法治体，依法治教的道路。

1 依法治国背景与完善学校体育法律法规的意义

1.1 依法治国背景

依法治国就是依照宪法和法律来治理国家，是中国共产党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，也是社会文明进步的显著标志，还是国家长治久安的必要保障。依法治国建设社会主义法治国家，是人民当家做主根本保证。1997年党的十五大报告首次提出依法治国概念，正式把“依法治国，建设社会主义法治国家”作为治理国家的基本方略。2014年党的十八届国四中全会确立了“科学立法、执法严格、公正司法，全民守法”依法治国十六字方针。中国特色社会主义法治体系包括五个体系(完备的法律法规体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法制保障体系和完善的党内法规体系)，三个依法(依法治国、依法执政和依法行政)，三个法治(法治国家，法治政法和法治社会)。当前，法治中国建设已经成为调整与引导我国社会发展的主旋律。

1.2 完善学校体育法律法规的意义

第一，完善学校体育法律法规有助于学生体育权利的维护与实现。在学校体育中学生通过参与体育运动和接受体育教育来完成学校体育内容。参与体育运动是学生体育权利，发展权和健康权的实现的有力保障，参与体育运动的权利在《世界人权宣言》，《奥林匹克宪章》中都有过规定，也是当前学校体育以“健康第一”为指导思想所倡导的。我国《宪法》第四十六条规定中华人民共和国公民有受教育的权利和义务，国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。《中华人民共和国体育法》第十七条规定教育行政部门和学校应当将体育作为学校教育的组成部分，培养德、智、体等全面发展的人才。《中华人民共和国教育法》规定教育必须为社会主义现代化建设服务、为人民服务，必须与生产劳动和社会实践相结合，培养德、智、体、美等方面全面发展的社会主义建设者和接班人。因此，完善学校体育法律法规有助于学生体育权利的维护与实现。

第二，完善学校体育法律法规有助于学校体育纠纷解决。学校体育纠纷多因为场地，器材，学校体育教育安全管理，学生体育安全意识不足等方面引起，往往受害方为学生，因为学生处于智力，体力未完全阶段是限制行为能力人，学生在纠纷中多处于弱势群体。学校体育多数纠纷的责任主体不明确，和一般的民事纠纷不同，多为无过错责任和完全责任。因此，学校体育纠纷相关法律法规亟待出台，加强学校体育法律法规体系的建设有助于学校体育纠纷的解决，有助于学生人身权利的保障。

第三，完善学校体育法律法规有助于学校体育可持续发展。据统计，我国约有4亿多学生在各级各类学校学习，这些学生是祖国的未来，也是我国社会主义事业的建设者和接班人。但是我国学校体育问题也非常明显，例如，学生体质近20年连续下降，学生近视率升高，学生伤害事故频发，学校体育场地与器材使用不合理，体育课长期被占用，体育教师待遇偏低，学校体育课被占用，学生每天锻炼时间不能保障，学生体育锻炼意识差，学校体育场地与器材严重缺乏，学校体育管理制度不健全等……这些问题严重影响了学校体育和学校教育的可持续发展，阻碍我国教育事业的发展。究其本源，主要是学校体育法律法规不健全引起的，这些问题已经严重影响到了青少年的身心健康发展。国家、社会、家长和学生对此十分忧虑和不满，问题除经济发展和教育体制本身因素外，主要是学校体育法制建设不完备。学校体育法制不健全无疑严重阻碍了我国学校体育事业健康、稳定和有序发展。

2 我国学校体育法律法规历史发展阶段

2.1 初创阶段(1949-1965年)

这一阶段是学校体育法律法规的初创阶段。我国刚刚建国到社会主义建设的阶段，在这一阶段中我国社会主义事业百废待兴，学校体育也不例外。学校体育的主要目的也是劳动卫国，增强体质，建设社会主义。这一时期学校体育法律法规正式的文件不多，例如。1958年国家教委颁发的《劳动与卫国体育制度》，1961年教育部下发的《中小学体育教学大纲》，1964年教育部和国家体委联合下发的《关于中小学生健康状况和改进学校体育卫生工作的报告》等。

2.2 停滞阶段(1966-1976年)

这一阶段我国经历了文革时期，在这一阶段中国家的政治经济经历了一场浩劫，几乎达到了亡党亡国的边缘。所有教育事业全面停滞，国家的法律也陷入也低迷期，学校教育事业处于停滞发展阶段。在此期间没有任何学校体育法律法规颁布过，学校体育停滞发展。

2.3 恢复阶段(1977-1994年)

伴随文革的结束，党的十一届三中全会的召开，我国改革开放就此拉开序幕，国家政治，经济，文化各个方面开始恢复建设，同时也包括学校体育。在此时期，学校体育法律法规建设有两个重要的转折点。第一就是1979年几部委在扬州联合召开的学校体育改革专门会议，学校体育历史上简称“扬州会议”，该会议不仅全面部署了国家学校体育和卫生工作，同时也对学校体育法制(当时还没有提出依法治国，所以文章用法制一词)建设提出了意见。另一个转折点就是1990年国务院正式的颁布《学校体育工作条例》。《学校体育工作条例》是我国学校体育历史上第一部行政法规，可以说以条例的形式出现全面系统对学校体育事业进行了规定，结束了学校体育体育没有行政法规的历史。以上两个转折点说明了党和国家对学校体育工作的重视。在《学校体育工作条例》颁布后，学校体育相关办法，通知，文件也明显增长，我国学校体育事业基本上朝着法制化的轨道发展。

2.3 发展阶段(1995-至今)

从1995年到现在是学校体育法律法规的发展阶段。在此期间，经过8年多的酝酿，1995年全国人大通过的《中华人民共和国体育法》对我国体育事业具有里程碑的的意义，填补了体育事业没有法律的空白。体育法中虽然对学校体育的规定只有短短一章7条，但是对与学校体育法制建设具有重大的意义，体育法使得学校体育事业有法可依。在体育法颁布以后，学校体育重要法律法规还有1995年教育部下发的《关于加强农村学校体育工的意见》，2001年教育部，国家体育总局洗发的《学生体育健康课程标准》，2002年两部委联合下发的《学生体质标准(实行方案)及实施办法》，教育部下发《学生伤害事故处理办法》，2005年，教育部下发《关于落实保证中小学生每天体育活动的意见》，2007年国务院下发的《关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》，2011体育总局下发《体育运动学校管理办法》，2015教育部下发《学校体育运动风险防控暂行办法》，2016国务院印发《健康中国2030规划发展纲要》……我国学校体育法律法规体系正在逐步形成。

表1 我国主要学校体育法律法规一览表

3 我国学校体育法律法规对策与建议

3.1 加快我国学校体育法律法规的修改工作

首先，加快《中华人民共和国体育法》学校体育章节与《学校体育工作条例》两部重要法律法规的修改工作。这两部学校体育方面最高法律法规从上个世纪90年代颁布到现在快有近30年了没有修改过，多数学者呼吁快修改。两部法律法规的有些内容，例如，《学校体育工作条例》中二十七条对体育教师“粮食定量”方面的内容早已过时；两部法律法规对学校体育纠纷的解决也没有明确规定。其次，两部学校体育法律法规内容多以体育管理形式的条文内容出现，没有从法律基本权利与义务的角度进行规定，也没有从学生体育权利的角度进行科学立法，更没有学校体育纠纷的解决的责任规定方面的内容。目前，学校体育纠纷解决还是要依靠《刑法》，《民法》，《教育法》，《未成年人保护法》，《侵权责任法》等法律去解决。所以要尽快对上述两部法律进行修改。

3.2 学校体育法律法规科学立法

法律是社会稳定的基石，当一定的新的社会关系需要法律调整时，那么新的法律法规就行孕育而生。就像新的经济关系和国际关系导致经济法，国际法诞生一样，随着国际化，商业化，扩大化的发展，当代体育这一社会现象紧密联系的社会关系越来越复杂，与体育有关的政治，经济，文化等纠纷也越来越多，因此，体育这一社会关系急需体育法的调整。结合国内外体育立法情况，笔者认为体育法律法规体系应包括竞技体育法，群众体育法，学校体育法等法律法规。因此，在依法治国，依法治体与依法治校的背景下，学校体育不仅要做到有法可依，更要做到科学立法。

首先，国家要颁布一部法律是要进过长期酝酿的，期待专门的《学校体育法》立法。其次，确立学校体育法的立法原则。为了使学校体育可持续发展，结合《宪法》，《刑法》，《民法》，《教育法》，《未成年人保护法》，《侵权责任法》，《仲裁法》和《我国中长期教育发展规划纲要》以及“终身体育”，“健康第一”的思想〗确立学校体育法立法原则，确保学校体育教育公平，学生体育权利的实现。最后，要加强适应本地区学校体育项目，资源与特色的地方立法，与地方相关办法，规章制度相结合。我国地大物博，学校体育资源分布不均匀，发展也不平衡，不周的地区有着自身的发展特点。为了促进不同地区学校体育发发展，并结合地方教育中长期发展纲要，地方要制定符合本地区的学校体育条例，规章，办法。

3.3 我国学校体育法律法规执法与监督

在涉及到学校体育执法时，以言代法、以情代法的现象并未消失。受我国法律文化中长期重实体，轻程序的影响，在学校体育执法工作中违法程序的行为也常常发生。在学校体育执法过程中，不执行或违反法律的行为时常发生，法律、法规显得软弱无力。学校体育主的内容包括：体育课，早操与课间操，课外活动，课余训练，体育竞赛等五个方面。其中体育课是主要部分。在学校体育法律法规执法与监督方面要做到如下几点。第一，学校体育法律法规的执法与监督应包括学校体育，体育课，课外活动，训练与竞赛执行情况，体育课被占用情况，课外活动执行情况(是否达到国家的学生体育锻炼时间、强度与次数等)，早操，课间操开设情况。第二，学校体育场地与器材开放情况，安全管理情况，检查报告等。第三，学校体育法律法规的制度的设立，领导与教师体育法律责任意识，教师培训情况，教育意识，安全意识等。第四，学生体育法律意识提高 ，维权意识情况等。

3.4 我国学校体育多元化纠纷解决与救济

我国现今没有专门的《学校体育法》来规定学校体育纠纷的解决。目前并没有专门针对学校体育法律纠纷的救济途径，责任主体无法通过法律途径进行体育纠纷解决与救济。现在的学校体育纠纷解决主要借用《刑法》，《民法》，《未成年人保护法》，《侵权责任法》等法律法规去解决，出现纠纷解决费用高，时间长，程序不固定，责任认定不到位，耽误学生学业的情况。因此，首先，建议制定专门的《学校体育法》去规定，纠纷解决的程序，采用的法律，时间限制，责任认定，仲裁方案等情况。其次，采用仲裁形式解决学校体育纠纷。我国《体育法》第三十三条做出了设立体育仲裁机构的规定。所以，学校体育中出现伤害事故法律纠纷，可以采取体育仲裁的途径解决。第三，成立学校体育伤害事故纠纷仲裁委员会，选聘仲裁员，组成仲裁庭等。第四，行政复议解决方式。受伤害学生及其家长对教育行政主管部门、学校及其有关责任人员的行政裁决不服可以提出行政复议。