以新发展理念引领城乡基本公共服务均等化

康璇

摘   要：贯彻新发展理念是为了实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。当前，乐山市在城乡基本公共服务均等化方面还存在供给总量不足、供给质量失衡、供给区域失衡的问题。为此，应以创新为动力，把基本公共服务均等化与国家战略有机结合;以协调为标尺，缩小城乡基本公共服务差距;以绿色为方向，推动基本公共服务从“保障基本生活”向“生态宜居”发展;以开放为手段，积极引入社会资本参与基本公共服务供给;以共享为目标，实现基本公共服务的全覆盖。

关键词：新发展理念;基本公共服务;均等化

中图分类号：D66         文献标识码：B         doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.04.017

文章编号：1009-6922（2019）04-95-05

习近平总书记指出，前进道路上，我们必须围绕解决好人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾这个社会主要矛盾，坚决贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。基本公共服务是由政府主导，保障全体公民生存和发展基本需要，与经济社会发展水平相适应的公共服务。新发展理念下，实现城乡基本公共服务均等化是政府的重要职责。

一、基本公共服务均等化的概念和内涵

《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出，基本公共服务应该包括教育、文化、就业、再就业、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等领域。其中义务教育、就业服务、医疗保险、社会保障、住房保障等领域与民众日常生活联系最为紧密，是广大城乡居民最关心的公共服务。

基本公共服务均等化是指“全体公民不论其民族、性别、收入及社会地位差异如何，都能公平可及地获得与经济社会发展水平相适应、结果大致均等的基本公共服务。”其中，“基本”二字，意味着要坚持“尽力而为、量力而行”的原则;而对于“均等化”一词的理解，绝大部分学者认为，均等化不是完全的平均，它应该是分层次、分阶段的渐进、动态过程，其强调的是机会均等和资源共享，是在承认地区、城乡、人群存在合理差别的前提下，保障所有居民都享有一定标准之上的基本公共服务，其实质是“底线均等”。要通过基本公共服务重点向农村、落后地区、困难群体倾斜，缩小地区和城乡之间的差距，保障每一位公民平等享有基本公共服务，实现“底线公平”。

二、基本公共服务非均等化的诱因

（一）城乡二元结构是城乡基本公共服务非均等化的根本原因

建国初期，我国工农业生产特别落后，人民生活困苦，工業基础极其薄弱。为了在较短时间内摆脱落后状况，我国采取了以农业资源换取工业发展的特殊方式，这是在当时历史条件下实现富国强兵的必然选择。这一时期，国家在农村通过“统购统销”的流通体制和“人民公社”的组织体制，直接获取农民除基本生存消费之外的全部农业剩余，以保证处于起步阶段的城市工业稳定获得低价原材料供应，保证工业劳动力简单再生产的食品供给。配合这种特殊的工业化模式，国家还建立了一种非常特殊的城乡分隔的制度体系，也就是户籍制度。从20世纪50年代中期开始，中国开始在全国普遍推行户籍管理制度。户籍制度以户籍管理为中心，附着了住宅制度、粮食供给制度、生产和生活资料供给制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、婚姻生育制度等十几项公共服务，形成了非农业户口的城镇居民和农业户口的农村居民的差别待遇，最终这种城乡二元结构从经济领域延伸到社会生活的方方面面。尽管随着经济的发展，这种二元制度在逐渐地消解、淡化，城乡之间的融合日益明显，但是其影响依然在一定程度上存在。与城市相比，农村居民不仅很少享受到改革的红利，反而一直在为改革提供资源，付出了相对高的代价。党的十八届五中全会提出共享发展理念，人人都应该享受改革的成果，人人都应该过上有尊严的生活，这是新发展理念的落脚地，也是“以人为本”的新型城镇化战略的基本诉求。在这个目标价值的引领下，地方基层政府为满足地方人民生活、工作和发展的需求，推行城乡基本公共服务均等化建设具有重要的实践意义。

（二）财政体制是城乡基本公共服务非均等化的直接原因

上世纪90年代初，中央财政入不敷出。为了恢复中央财政的地位和尊严，1994年开始实行分税制。其结果一方面是让中央在经济权力和利益的分配中重新获得主动权，另一方面则是地方财政承担起了主要的支出责任。在中央把省里的部分税权上收的同时，地方也上行下效。地市政府的财政税收上收到省里，而地市一级则把县乡财政税收上收到地市，导致省级以下地方政府的财权只有不到17%的水平，却负担了80%的民生和绝大部分公共事务的支出。分税制改革虽然有利于通过中央财政收入“转移支付”的办法来实现地区和产业间的统筹协调，但给地方财政带来了长期深远的困扰。农业税的全面取消，更进一步使基层最终沦为“吃饭财政”。如此，在供给能力和社会需求的双重压力下，基本公共服务的均等化难以实现。

三、四川省乐山市城乡基本公共服务均等化的现实困境

（一）城乡基本公共服务供给总量不足

2017年乐山市实现地区生产总值1507.79亿元，排名全省第8。但是按照四川省统计年鉴数据，2017年乐山市在教育、文化教育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、公共安全方面的公共服务支出合计为131.81亿元。按照支出总额排序，位居全省12位;按照占一般公共预算支出的比例，位居全省第7位。供给总量不足导致经济发展与社会发展“一条腿长、一条腿短”。在我国现有财政体制下，供给模式是自上而下，乡镇一级政府的预算地位处于最底端，缺乏财政自主权，其结果直接导致农村基本公共服务总量低于城市。

（二）城乡基本公共服务供给质量失衡

政府在基本公共服务领域内的投资与快速增长的财政支出和经济体量相比，还不相匹配，难以充分满足城乡居民对基本公共服务的诉求。同种类的基本公共服务，乡村的质量较差，而城市的质量相对较高，因此，城市居民的维权意识与参与意识要明显超过农村居民。具体表现一是看病难。多数乡镇卫生院人才匮乏，医疗设备简陋，医保药品配置不全，医疗服务能力低。二是读书难。相比城市而言，农村教育经费长期投入严重不足，城乡教育资源分布差距较大。“撤点并校”之后，农村孩子上学远、上学难的问题凸显，农村学生辍学率反弹。乡村寄宿制学校软硬件条件普遍较差，学生的情感、安全和心理问题突出。以“效率”和“提高教育质量”为目标的“撤点并校”工作尚未达到最初的设想，这影响了农村教育质量，也成为制约乡村可持续发展的重大短板。三是养老难。目前我国已经基本实现了农村社会保障全覆盖，但是水平低、区域差异大，并不能帮助真正有困难的农民摆脱困境。许多农村居民岁数大了以后无法务农或进城打工，基本上没有了收入，单一而且数额很低的养老补助方式已经无法满足农村养老的需要。

（三）城乡基本公共服务供给区域失衡

一是各区市县基本公共服务投入占GDP比例不一。2017年，乐山全市投入教育、文化教育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、公共安全、住房保障支出占GDP比重平均为38.64%。各区市县中沙湾区比例最高，为54.84%;低于全市平均水平的有沐川县、峨边彝族自治县、马边彝族自治县，分别为36.89%、37.68%、35.29%。二是各区市县基本公共服务人均投入标准差别较大。2017年，全市投入教育、文化教育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、公共安全、住房保障支出人均水平为4164元。各区市县中金口河区人均水平最高，为5921元;市中区最低，为1838元。

四、以新发展理念引领乐山城乡基本公共服务均等化

（一）以创新为动力，把基本公共服务均等化与国家戰略有机结合

脱贫攻坚和乡村振兴两大战略的主战场在农村，二者的目标是一致的，即消除绝对贫困、消除城乡差距;二者的关系是承接的，脱贫攻坚是实施乡村振兴战略的前提和基础。首先，脱贫攻坚的基本要求和核心指标是要实现“两不愁、三保障”，即不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全有保障。关键是要在普遍实现“两不愁”的基础上，重点攻克“三保障”面临的最后堡垒，落脚到基本公共服务是优先、重点解决贫困人口的教育、医疗、住房和社会保障的问题。其次，完善的公共服务体系是实现乡村全面振兴的基础，同时实现基本公共服务均等化也是实施乡村振兴战略的目标之一。因此，要发挥创新是第一动力的作用，把基本公共服务均等化与脱贫攻坚、乡村振兴战略有机结合起来，不断完善乡村基本公共服务设施，提高基本公共服务水平，改善基本公共服务质量，确保城乡基本公共服务均等化目标的总体实现。

（二）以协调为标尺，缩小城乡基本公共服务差距

协调发展不是搞平均主义，而是更注重发展机会公平，更注重资源配置均衡。基本公共服务均等化并非数量上的绝对平均，也并非全体公民均要享受到等质等量的公共服务，而是要在基本民生场域中最大限度缩小彼此之间的差距，最大限度确保城乡居民均可以享受到基本公共服务。它强调的“核心是机会和效果均等”，而不是“简单的平均化和无差异化”。城乡基本公共服务失衡的原因是长期“重城轻乡”的结果。因此，首先是在人口城镇化基本目标实现之前，从总体上必须将公共资源的投入向农村倾斜，逐步建立城乡一体的基本公共服务体系，切实提高广大农村居民对基本公共服务的获得感。二是在农村内部要分类、分步推进基本公共服务建设。集聚提升类和融入城镇类乡村主要是承接城市功能外溢和消化城市消费需求，应主要为其提供发展型的公共产品;生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发的乡村，要优先供给维持生存型的公共产品，如增加电能、给排水、通信设施、邮政及农田灌溉工程，重点是提供发展型公共产品的供给。

（三）以绿色为方向，推动基本公共服务从“保障基本生活”向“生态宜居”发展

当前，农村居民生产生活的需求已经有了新的特点、新的内涵，而且呈现差别化特征。促进基本公共服务均等化，既需注重不同阶段农村居民利益诉求的变化，又需区分不同区域社会中的农村居民类型及利益诉求差异。我们的社会形态正在逐步进入生态文明形态，生态宜居是对生态文明的具体实践和体现。基本公共服务在保“温饱”的基础上，还要顾“环保”。农村的生活应该包括环境优美度、生活便利度、社会文明度、资源承载度、公共安全度、居民幸福度等等。农村基本公共服务除了包括教育、卫生、社保等方面，还应该包括农村道路建设、饮水安全等基础设施、农村环境保护等等。与农民密切相关的垃圾处理、污水处理、改厕和村容村貌改造问题，要统筹安排部署，推进农村人居环境得到综合全面整治。比如，结合农村“厕所革命”专项行动，协调推进农村公共厕所和旅游厕所建设，并与农村危房改造、村容村貌提升、公共服务体系建设等一体化推进。学习浙江“千村示范、万村整治”工程的实践，结合乐山建设世界重要旅游目的地，大力发展乡村旅游。准确把握彝家新寨建设和美丽乡村建设的契机，整合资金投入，增加农村公共产品供给数量，提高供给质量。加强农村污染治理和生态环境保护，推动农业生态发展、农村绿色发展，建设生态宜居乡村。

（四）以开放为手段，积极引入社会资本参与基本公共服务供给

基本公共服务是纯公共产品，政府在基本公共服务中承担兜底职能。虽然为农村居民提供基本而有保障的公共产品和服务是政府应尽的职责，但并不意味政府必须直接提供全部的基本公共服务。在财政实力有限而服务无限的情况下，政府可以利用各种政策安排鼓励民间资本积极参与农村公共产品提供，完善以政府供给为主、民间资本广泛参与的供给机制，补充政府供给的不足，实现公共产品供给主体的多元化。政府公共财政可以通过扮演“出资人”和“购买者”的角色，在多个基本公共服务提供主体之间选择生产效率高和群众满意度高的“双高”服务供应商。在风险分担、利益共享、公开透明、诚信守约的原则指导下，政府在基本公共服务中的教育培训、体育健身、医疗、文化创意、旅游、养老服务设施、保障性安居工程、棚户区改造等可以开展PPP项目合作，通过建立公平的市场运行环境和合理的投资回报机制，扩大公共服务资本运营规模，从而提供更加优质高效的公共服务。

（五）以共享为目标，实现覆盖面和内容的全面性

共享是全面共享，着重解决社会公平正义问题。共享指的是覆盖面和内容上的全面性，不仅涉及政治、经济、文化、社会等各个方面的全面协调发展，还要求覆盖人群和地域的全面性。一是基本公共服务“随人走”。随着城镇化的发展，农村进城务工人员和流动人口也应该作为社会一员共享社会发展和进步的成果。因此，要抓住“人的城镇化”这个关键，将持有居住证人口纳入义务教育、基本医疗、基本养老、就业服务等基本公共服务保障范围，使其逐步享受与当地户籍人口同等的基本公共服务，并创造条件加快实现基本公共服务对常住人口的全覆盖。二是建立反映公共产品供给动态效果的大数据系统。运用大数据技术，针对农村流动性和动态性突出的特點进行公共产品的分析，预判公共产品供给需求和数量，精准供给与配送个性化、便利化和灵活性的农村公共产品。三是国家层面要统筹安排，逐步实现新型农村社会养老保险跨地区转移。最根本的是要在破解城乡二元结构、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置上取得重大突破，加快户籍、土地、社保、就业、教育等一系列制度联动改革，让城乡居民人人享有均等化的基本公共服务。

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责任编辑：杨   静