基于中国式分权视角如何防范地方政府性债务风险

谢琳 高曼莉

摘 要：在中国式分权下，政治晋升制度、政治竞争以及政府债务预算约束的软化等各方面的原因导致地方性政府的债务危机愈显突出。本文基于中国式分权的典型化事实，从短期政策和长期制度两方面给出如何防范地方政府性债务风险的政策建议。

关键词：中国式分权;地方政府性债务;债务风险

一、引言

近年来，地方政府执着投资于基础设施等项目以期促进就业、投资，但是这种基础设施一般并不会增加财政收入，财政赤字规模不会断扩大，地方政府性债务规模反复地上升。这一现象也引起众多学者的广泛关注和研究。他们结合中国的国情研究如何规范地方政府举债行为，以防范并化解地方政府性债务危机，避免地方政府性债务风险失控。

二、文献综述

在财政分权对地方政府性债务的研究中，主要包括两方面，一方面是财政分权对地方政府性债务规模的影响，譬如，庞保庆和陈硕（2015）将地方政府债务纳入央地政府财政关系下的地方政府行为框架，得出中国式分权会进一步推进地方政府性债务规模的扩大的结论。同时，他们还认为由于当前地方政府性债务主要是通过地方融资平台利用地方政府发放的土地使用权证来担保取得贷款，因此地方债务水平可以通过建成区面积和价格来估算。邱栎桦和伏润民（2015）利用我国西部D省的县级面板数据，为财政分权影响地方政府性债务规模提供实证分析。另一方面聚焦于在中国式分权下，地方政府性债务与地方政府竞争的关系。马海涛和任致伟（2016）在该项研究中引入预算透明，提出地方政府竞争冲动会使得地方政府性债务规模扩大。李一花和亓艳萍（2017）在考虑地方政府竞争时，引入地方財政能力，利用空间激励模型从总体和区域分析其与地方政府性债务累积的影响，发现财政能力，无论是一般预算收入能力还是土地财政收入能力，对地方政府性债务规模由显著的正向影响，尤其是在东部地区影响更大，同时，她们还得出地方政府性债务规模受相邻地区或者同等经济发展水平地区的影响的结论，即地方政府性债务规模受政府竞争的影响。

而有关地方政府性债务风险的研究，目前已经由早年的形成机制转向风险评价。马海涛（2004）提出我国地方政府性债务风险来源于三个方面，主要包括经济体制、财政体制和债务管理。唐云锋（2005）认为地方债务形成的真正原因是我国中央和地方政府财权和事责不匹配，同时央地政府对该现状的“漠视”等。对地方政府性债务风险的研究当前主要是运用因子分析法、主成分分析法以及聚类分析法等来构建地方政府性债务风险评价指标。繆小林和伏润民（2012）从债务内部结构和外部负担两方面构建地方政府性债务风险指标体系，债务内部结构主要包括债务逾期率等，外部负担是指居民收入负担、政府经济负担等，并利用西部某省的数据判断债务风险，得出该省地方政府性债务风险已经超过经济的承债能力。并且有进一步增大趋势的结论。张振宇（2013）基于辽宁的样本数据，利用层次分析法构建了符合辽宁实际情况且具有可操作性的地方政府性债务风险预警体系，提出在“十二五”期间辽宁省的存量债务风险总体可控，但是已经逐渐显性化，张同功（2015）综合考虑地方政府债务负担类和财政类情况，不仅利用模糊数学中的贴进度给出单指标风险指数，还利用德尔菲法确定权重得出综合指标风险指数，最后得出地方政府性债务风险基本可控，但是依据国家审计署的数据得出2013年的风险指数高达96.68，并且有进一步扩大的趋势。综上所述，我国当前对地方政府性债务风险的防范和化解的研究，一般是基于地方政府性债务风险指标，在构建指标时多是从国际组织给出的债务负担类、债务依存度等出发，并未考虑我国的实际情况。一方面，在中国式分权下，我国地方政府性债务的风险更为复杂。另一方面，我国在？新预算法？颁布之前，明确规定地方政府不得举债，但是地方政府通过地方政府融资平台或是其他方式借债早已经成为事实，因此，国际组织的指标并不完全适应于中国的典型事实。

三、地方政府性债务存在的风险

（一）规模风险：债务规模与财政能力不匹配

徐家杰（2014）将我国地方政府性债务的发展分为四个阶段，提出我国2007-2008年地方政府性债务增速快速增长期，自2009年以后是更高水平的平稳增长期。从纵向上，可以发现我国地方政府性债务规模大且增速快。从横向上，地方政府性债务无论是规模、所占比重还是增速都显著高于中央政府，根据国家审计署数据，截至2013年6月地方政府性债务规模已达17.9万亿元，在2013年地方负有担保责任债务以及可能负有一定救助责任的债务数额分别为 26655.77 亿元、43393.72 亿元，所占全国比重分别高达91.11%、65.25%，可见地方政府或有债务规模庞大，一旦发生支付危机就立刻表现为直接显性债务，潜藏风险较大。除此之外，在各级地方政府举债主体主要集中在市、县一级，由于财政能力与债务规模不匹配，可能会导致更大的债务风险。

（二）结构风险：债务结构失衡

1.债务来源结构

截至2013年6月底，地方政府的主要融资来源是银行贷款、BT、发行债券，债务金额分别高达 101187.39 亿元、14763.51亿元、18456.31 亿元，所占比重分别为 56.56%、8.25% 、10.32% ，由此可见地方政府性债务中商业银行贷款的规模最大，比重最高，融资来源单一。同时，当地方政府出现财政危机，无法偿还银行贷款时，造成银行坏账会直接影响地区经济发展。

2.举债主体结构

在2014年？新预算法？颁布之前，地方政府不能直接发行地方政府债券，一般会通过财政拨款或者注入土地、股权等成立地方融资平台公司，融资平台公司利用地方政府发放的土地使用权证抵押给银行以获得贷款。根据国家审计署的数据，截至2013年6月，地方融资平台公司、地方政府部门和机构、国有独资和控股企业、经费补助事业单位的举债规模，分别为69704.42亿元、40597.58亿元、31355.94 亿元、23 950.68亿元，所占比重分别为 38.96%、22.69%、17.53%、13.39%。其中，地方融资平台公司、地方政府部门和机构合占 61.65%，是主要的举借主体。因此，当前我国地方政府支持的地方融资平台公司举债比重较高，这不仅会使得我国的地方政府性债务具有一定的隐蔽性，而且还会导致债务资金的管理游离在预算监督之外。

3.资金使用结构

地方政府债务资金的使用倾向于基础设施建设，譬如市政建设、交通运输设施建设等方面。这不仅可以在短期内拉动投资，促进经济增长，作为政绩考核的核心要素，而且能够给辖区内居民带来肉眼可见的城市建设的改善，提高地方政府官员任期内的社会公众满意度，提高声望。根据国家审计署的数据，截至2013年6月地方政府性债务资金用于市政建设和交通运输等基础设施建设方面的比重高达61.07%。有鉴基础设施建设在前期通常需要投入大量资金，而且在项目建成后收回的资金有限，因此这种单一的使用结构会给地方政府带来巨大的财政压力，提高地方政府性债务风险。

（三）管理风险

首先，我國目前尚未建立完善的债务资金管理制度，各级政府以及相关部门的债务资金如何使用缺乏有效的管理，这不仅使得地方政府在使用债务资金以自身利益最大化为导向，而且容易诱发寻租行为，譬如，在选择债务资金使用项目时可能会滋生腐败。其次，我国目前欠缺对债务资金使用的绩效评价，会造成大量的资金闲置和浪费，导致债务资金使用效率低下。最后，除对债务资金使用的缺乏管理外，也还尚未涉及对偿债资金的管理。在中国式分权下，地方政府的财政收入本就难以满足支出，决算时多出现财政赤字，没有足够的资金偿债，而一味的“借新债以还旧债”会使得地方政府性债务规模不断扩大，债务风险更高，因此建立健全偿债资金的管理尤为重要。

四、防范地方政府性债务风险的路径选择

（一）短期政策

1.建立健全地方政府性债务风险预警机制

债务危机一般经历逐步呈现、不断发展、最终恶化的过程，因此我国地方政府应当尽快建立健全地方政府性债务风险预警机制。首先，将我国地方政府性债务按类别详细评估风险，探究债务风险的性质、特征、形成机制以及表现形式，建立包含所有地方政府性债务类目的综合风险指标体系，且该指标体系应当综合考虑偿债率、资产负债率、债务依存度等单系列指标。其次，明确地方政府性债务风险指标的预警范围，即债务风险指标超过某一区间才会引发预警机制而不是某个值，并通过计量工具测算地方政府性债务风险发生的概率以及由此导致的经济后果。一方面只有明确地方政府性债务风险预警范围，地方政府才会按照其控制债务风险，另一方面，只有明确由地方政府性债务风险引发的损失，地方政府才会意识到债务风险的后果。最后，单独考虑地方政府作为公共部门发挥其社会职能时引发的或有负债，因为这部分负债多与辖区内居民的切实利益相关，譬如，社会保障资金缺口等，若不及时解决可能会出现社会不稳定。自2015年地方政府开始通过自发地方政府债券的形式来举债，建立健全地方政府性债务风险预警机制，并将其与地方政府债券的信用等级以及地方政府债券发行限额相联系，以防范地方政府性债务风险。

2.单独设立地方政府性债务预算

目前，我国已经将地方政府性债务纳入预算管理，但是全面地、完整地掌握地方政府的债务情况，这主要是由于尚未单独设立的地方政府性债务预算。首先，单独设立地方政府性政府债务预算，并以权责发生制为基础，从而能够充分了解地方政府性债务的存量和增量等财政信息，这是对地方政府性债务风险管理的前提。其次，对地方政府的举债方式、投资计划以及偿还方式等非财务信息也应及时、详细的披露。最后，债务预算也应当透明公开，使得社会公众能够充分发挥监督作用，提高债务资金的使用效率，同时做好债务预算与其他四本预算的衔接，做到对债务资金的使用项目、留存等情况的完全掌握。提高债务资金的效率，使得债务资金应尽其用，减少债务资金的闲置现象，才能防范和化解地方政府性债务风险。

3.设立偿债准备金

当前，我国地方政府的收入难以满足支出，财政决算频繁出现赤字，因此地方政府通常采取“借新还旧”的模式，此时债务规模会不断推动债务膨胀。设立偿债准备金能够有效防范地方政府性债务的偿债风险，各级地方财政部门应在年度预算中安排偿债准备金，将土地出让净收益、债务投资项目中提取一定比例，专项用于地方政府性债务的偿还。并对将偿债准备金挪为他用的行为进行严厉处罚，确保偿债准备金的专款专用。

（二）长期制度改革

1.改革财政分权制度

在中国式分权下，央地政府间财权与事责不匹配，即财权过度上移而事责过度下放，地方政府的财政收入难以满足支出，而不得不举债。因此，改革财政分权制度，建立财权与事责相匹配的制度才能够从根源上控制地方政府性债务风险。一方面，明确政府与市场的边界，将政府从竞争性、经营性支出中退出来，在干预经济时不扰乱市场运行的机制，将财政支出转向社会性公共产品或服务方面，减轻地方政府的支出责任，缩小地方政府的财权与事责不均。另一方面，改革财政分权制度，下放一部分财权，完善地方财政收入，在全面实行“营改增”后，作为地方财政收入主体的营业税退出历史舞台，地方财政收入更加无法满足支出，因此亟待构建适度的地方财政收入体系，厘清央地政府间财政收入的划分。综上所述，改革财政分权制度，主要在于减轻地方政府支出责任，增加财政收入，进而能够防范和化解地方政府性债务风险。

2.健全政绩考核制度

在中国式分权下，唯GDP考核观过于简单，有鉴央地政府间的关系可以被视为委托—代理关系，这种委托—代理关系必然会带来信息不对称，唯GDP考核观直观反映地方政府官员任期内带来的经济增长。但是，这种考核观不仅会引发政治竞争，导致地方财政支出倾向于实现自身经济发展，忽略辖区内居民的公共需求，造成基础设施建设泛滥，财政资金使用效率低下，还会由于官员任期结束后的地方政府性债务指标与政绩考核无关，而一味的举借债务以实现GDP的增长，因此健全包括地方政府性债务相关指标在内的政绩考核制度，将地方政府性债务与地方政府官员的自身利益相联系，以实现控制地方政府性债务风险的目标。

3.完善转移支付制度

当前，转移支付主要包括，税收返还、专项转移支付和一般转移支付，其中有鉴税收返还通常与地区经济发展相挂钩，即地区经济发展良好，税源充足，税收返还金额越多，已经逐渐被取消。完善转移支付制度，首先建立规范的确定转移支付金额制度，严禁转移支付的随意性，减少专项转移支付，充分发挥能够有效弥补财政失衡的一般转移支付制度的作用。其次，从纵向转移支付上来说，应当增加中央对省，以及省对市、县两级的转移支付，推进“省直管县”，以充足县级财政收入;从横向转移支付上来说，应当增加东部富裕地区向中西部贫困地区的直接转移支付，以实现财政能力的均等化，强化其应对债务风险的能力。

综上所述，在中国式分权下，考虑如何防范和化解地方政府性债务危机应当从短期政策和长期制度改革两个方面来进行，这不是一蹴而就的，而是需要从短期政策防范控制风险入手，然后逐步推进制度改革，使得地方政府财权和事责相匹配，从根源上化解地方政府性债务风险。

参考文献：

[1]缪小林，伏润民.我国地方政府性债务风险生成与测度研究——基于西部某省的经验数据[J].财贸经济，2012（01）：17-24.

[2]李一花，亓艳萍.地区财政能力、引资竞争与地方债规模研究[J].当代财经，2017（01）：27-39.

[3]马海涛，吕强.我国地方政府债务风险问题研究[J].财贸经济，2004（02）：12-17.

[4]马海涛，任致伟.预算透明度、竞争冲动与异质地方政府性债务——来自审计结果的证据[J].广东财经大学学报，2016，31（06）：27-36.

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[7]徐家杰.对分税制改革以来我国地方政府债务规模的估计——以浙豫疆三省区为例[J].经济理论与经济管理，2014（09）：15-25.

[8]邱栎桦，伏润民.财政分权、政府竞争与地方政府债务——基于中国西部D省的县级面板数据分析[J].财贸研究，2015，26（03）：97-103.

[9]张同功.新常态下我国地方政府债务风险评价与防范研究[J].宏观经济研究，2015（09）：134-143.

作者简介：

谢琳，女，汉族，英国萨里大学国际金融管理专业硕士毕业.

高曼莉，女，汉族，合肥工业大学大地测量学与测量工程专业硕士毕业.