矿业权重叠的法律问题及解决机制

郭琳琳 杜雪明

摘 要 重叠性矿产资源在目前已探明矿产资源中数量较多，按照现行法律，作为一种用益物权，由于矿业权的不兼容性，故不能同时设定两个及以上矿业权。《矿产资源法》中也未对此作出明确规定，导致实践中重叠性矿产资源在开发利用过程中经常出现诸如安全生产事故、管理混乱、不合理利用等问题。为此，本文认为法律层面加快解决矿业权重叠问题，明确规定矿业权重叠并规范相应的管理办法，是解决重叠性矿产资源开发的主要途径。

关键词 矿业权 重叠 物权 市场

作者简介：郭琳琳、杜雪明，自然资源部咨询研究中心。

中图分类号：D920.4                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.013

一、矿业权重叠的法律现状

矿业权重叠旨在描述同一矿区平面范围内立体投影下存在不同种类的矿产，基于这些不同种类矿产形成各自独立的矿业权，即由于矿产重叠而形成的矿业权重叠。 现实较为常见的矿业权重叠主要表现为两个或两个以上矿种在不同资源层的重叠现象。由于我国已探明矿产储量中包含大量重叠性矿产，因而在实践开发中因矿业权重叠而出现的问题比较多。从法律角度看，重叠性矿业权如何分配、如何实现权利价值，不仅关系到经济问题，同时还关乎生态环境问题。然而实践中对重叠性矿产资源的处理并未形成一套完善的管理措施。

现行调整矿业权基本法律主要有《物权法》和《矿产资源法》。《物权法》作为民法基本法将矿业权定性为用益物权，同一用益物上可设置多个相互可容的用益物权，即以支配使用价值为目的，不兼容以同一使用目的而存在的用益物权，由此同一矿区内不能同时存在两项以开采为目的的矿业权。而在《矿产资源法》（以下简称《矿法》）中，虽然对矿业权行使作了具体明确规范，但只针对单一矿业权行使而作出的规定并未直接承认矿业权重叠。同时，《矿法》第三十条规定：“在开采主要矿产的同时，对具有工业价值的共生和伴生矿产应当统一规划，综合开采，综合利用，防止浪费……”由此，《矿法》在矿业权是否可重叠的问题上采用以民法思维为框架，以非经济法思维为手段的立法方式，既回避了矿业权作为用益物权一旦发生重叠可能引发的理论悖论，同时又给实践留出了空间。在《矿产资源开采登记有关规定》中也规定：“采矿登记管理机关在收到申请人报送的申请资料后，应组织对申请的矿区范围内是否存在矿业权交叉重复情况以及矿产资源开发利用初步方案等进行审查。”由此，在传统民法物权理念下，现行法律制度对矿业权重叠问题的调整是较为粗浅的，仅限于管理、利用层面，对于权利形成、权利范围等问题均未涉及。

二、矿业权重叠法律调整缺失引发的突出问题

由于现行立法缺少对矿业权重叠的具体规范，导致实践中开发利用重叠性矿产资源较为混乱，主要体现在：

（一）矿产开发利用引发纠纷

虽然《物权法》“一物一权”原则仅针对所有权，但对于用益物权，由于其不兼容性，故也遵循“一物一权”原则。在开发利用矿产资源过程中，同一矿区内勘查开发主体往往不止一个，尤其不同类型矿产发生重叠时，针对资源权属问题极易发生纠纷。所谓“法律纠纷的产生源于产权界定不清晰，通过界定产权可以有效配置市场资源，从而使纠纷得以解决。” 但由于现行法律并未真正承认矿业权重叠，在勘查开发过程中发生权属争议则在所难免。

（二）勘查开发管理混乱

在矿产开发领域，虽然《物权法》并未真正承认矿业权重叠，但《矿法》对矿产资源的重叠却存有认识。规定对共生礦和伴生矿的开发利用要采取统一规划、综合开采利用的基本原则，但对于该原则在《矿法》及其相关的法规、部门规章中均未作详细规定，尤其是如何开发利用这样具体的问题，并没有出台程序性的实施细则。这种抽象式立法，有关部门很难实施效率化管理，开发计划部署、现场组织监管等环节可能造成采取“因人而异”“因地制宜”的管理措施。

（三）勘查开发安全隐患尚且存在

近年来矿产资源开发领域继续加大安全管理的投入力度，而针对矿产资源重叠，由于在立体投影层面形成的多种矿层，这一物理特性决定了勘查开发矿产资源过程应采取更加严密的安全保障措施来保障生产安全。但由于目前法律对矿业权重叠并未明确规定，所以在重叠性矿产资源实际开发过程中，对于生产安全的管理基于防患成本的考量，缺乏整体性的安全保护措施，给重叠性矿产资源的勘查开发留有巨大的安全隐患。

（四）矿产资源缺乏合理使用

长期以来我国经济发展采取高能耗、粗放式路线，随着改革开放的不断深化，科学发展、可持续发展理念逐步建立。但由于法律对矿业权重叠并未具体规定，且对于统一规划、综合开采利用也没有给出具体规范，使得开采者在利益驱动下对共、伴生矿进行违法开采，对在下资源层的过度开采破坏在上资源层，即便是一体化开采政策，开采方也不一定能够做到均衡开采。这种对矿产资源的不合理使用，对于我国这样一个资源禀赋不甚丰富的国家而言，其损失不言而喻。

（五）利益分配失衡

矿业权重叠不仅涉及如何开采施工、如何效率化使用资源问题，落脚点将是利益如何分配问题。同一矿区内不同矿种的开发主体往往为了各自利益而不顾其他主体利益，缺乏合作开发精神。现行法律仅规定统一开发、综合利用，但是对于怎样利用、最终利益如何分配等核心问题却未涉及，因而在重叠性矿产资源开发利用的过程中会出现基于利益分配而产生的纠纷。

三、矿业权重叠法律制度的构建思路

针对矿业权重叠制度，《矿产资源法》修订可主要从以下几个方面来构建：

（一）确立重叠性矿业权为特殊用益物权

矿业权作为不动产用益物权，是以地平面为基准而产生的权利，这种平面式的权利当然不可能在同一平面内存在两个相同的用益物权。然而随着科技进步，人类对世界的感知能力早已突破了地平面这样的界限限制，在地下立体层面人类有能力探知，且这种地下立体层面也恰恰存在重叠性矿产，以同一地平面上登记的单一矿产开采权去挖掘该矿产立体层面以下的其他种类矿产，显然是不合适的。而《物权法》难以解决这一问题的原因在于物权思维没有与时俱进，随着科技的发展还会出现其他类型权利是《物权法》难以调整的。然而，但凡法律都有例外，所谓“没有例外的规则不是规则”，并非出现例外情况物权体系就会因此崩塌。现实中，重叠性矿产资源不开采与乱开采都与资源有序利用的思想相背离，用物权思维已很难解决实际问题。在法律经济学看来，价值的实现是立法的基础，能够实现合法价值，就应该为其提供法律供给。 所以《矿法》修改时，可确认重叠性矿业权，将其作为《物权法》中用益物权的例外规定对待，矿法实施细则可进一步规定详细的操作规则。

（二）确立优先权规则

优先权是两项以上权利发生冲突时确认顺位的基本规则，矿法修改可主要确立三项机制：一是法律顺位优先机制。法律顺位在《物权法》中有明确规定，同一用益物上设定的两项权利，设立在先的优于设立在后的权利。因此，应规定成立在前的矿业权优于成立在后的矿业权，亦利于抵押权实现。二是勘查开发优先机制。对于在同一平面立体投影下存在的两个矿业权怎样开采，不仅是技术问题，同时也是法律问题，要保证先实施者的基本利益。对于重叠矿业权同时产生的，亦或两个不同种类矿产资源暂时未开采的，应坚持“先易后难”原则，由易于开采者先行开采。 三是矿业权受让优先机制。重叠矿业权转让时，由于同属地壳的一个结构层内，出于对矿产结构保护，在其中一个矿业权主体转让矿业权时，与之重叠的矿业权主体在同等条件下享有优先受让权。这里的同等条件不应仅限定于价格，还应综合考虑开采条件、开采资质等因素。

（三）建立共同开发机制

在交易成本为零的世界里，无论财产权的原始界定如何，交易双方仅通过相互协商就可以实现资源的最有效率应用。 即产权同归一人，资源利用效率可达最大。针对矿业权重叠，如果不同种类矿业权人各自经营，不仅在经营理念、管理方式上会有重大差异，而且不同矿业权人之间的相互拆台、互不配合也会带来资源浪费，同时可能诱发安全事故。所以，矿法应确立共同开发机制和规则，实现高效安全开采。要允许开发主体间相互参股、入股，鼓励多权利主体合为一个权利主体，共享开发收益，进一步实现综合开发矿产资源。

（四）完善二級市场

由于重叠性矿产资源开发目前集中暴露出的资源浪费、破坏性开采、生产安全等问题。在选择开发自然资源与保护生态之间如何确定平衡点，须要法律制度给予明确界定。重叠性矿产资源的开发，仍要遵循不损害环境的原则。通过完善矿业权二级市场建设，规定重叠性矿业权可在市场内自由交易;其次对于开采条件达不到生态开采标准的，应当强制其在市场中交易，由有实力的开采者进行开采;最后对交易条件作出限制，凡是不符合绿色生态化开采的主体，即使有经济实力也不能购买。

（五）完善利益分配机制

重叠性矿产资源开发由于比单一矿产资源可能产生更多利益，所以参与利益分配的主体较多，产生纠纷的几率较大。因此，要完善利益分配机制以实现分配正义。重点包括：一是价值评估机制。通过完善重叠性矿产资源的价值评估、价值实现的法律程序，以使重叠性矿产资源的开发主体获得更多正当利益。二是生态补偿机制。因开发矿产资源而破坏生态的行为，应当补偿并恢复生态，现行法律对生态恢复费用收取尚未建立完善措施，故应加强生态补偿机制建设。三是利益调节机制。要对税费收取给予明确规定，一方面避免国家损失，另一方面对资源开发者收益起到调节作用。

四、结语

矿业权作为用益物权，多个不相容的用益物权不可能出现重叠现象。《矿产资源法》并对矿业权重叠仅规定了统一管理、综合利用这样的抽象条款，导致实践中重叠性矿产资源开发没有统一的程序性做法，从而衍生出各种纠纷、资源浪费、利益分配不均等现实问题。因此，矿法修改应确立矿业权重叠制度并着重在完善产权界定、优先权行使、二级市场建立、共同开发、利益分配等方面加强规范，确保重叠性矿产资源开发做到有序合理。

注释：

苏继成.《矿产资源法》修改应规制矿业权重叠[J].中国国土资源经济，2014（7）：11.

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