环境保护公益诉讼问题研究

徐磊 周计方

摘 要 环境公益诉讼作为我国一种新型诉讼形式，在保护环境公共利益、排除环境侵害方面发挥着重要的作用，但在实践中仍存在些许不足，本文以检察机关提起环境公益诉讼为视角，从环境公益诉讼存在的问题出发，提出有针对性的对策和建议，以期对检察机关环境公益诉讼工作起到一定的推动作用，更好发挥检察机关法律监督职能。

关键词 检察机关 环境公益 环境公益诉讼

作者简介：徐磊、周计方，宿州市泗县人民检察院。

中图分类号：D925                                                            文獻标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.285

一、我国环境公益诉讼面临的困境和问题

（一）调查取证难以得到保障

1.立法规定不明确。人民检察院组织法和两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等的规定比较原则、笼统，没有明确检察机关的调查手段、保障措施、调查的强制性以及被调查对象的具体义务等。

2.调查能力和技术手段滞后。部分从事检察机关环境公益诉讼的人员缺少相关专业知识积累和储备，线索发现能力、调查取证能力还需要提升。相关调查取证的技术装备落后，不能满足当前环境公益诉讼调查的需要，规范、系统的外部技术支持渠道还不成熟，专业的检验、检测、鉴定、评估等机制还不完备。

3.没有统一明确的证据标准。环境公益诉讼调查取证应达到何种程度，调查的证据标准如何把握，环境损害程度如何确定，在实践认识上存在诸多分歧。

4.被调查对象不配合。在出现被调查对象不配合、不支持、不主动接受调查的情况下，都是通过协调或者行政手段解决，没有应对措施，调查取证工作难以有效展开。

（二）跨区域管辖机制还不是很通畅

1.环境保护全局性不够。生态环境资源的整体性，确定了其保护的跨区域、流域的全局性。比如水和大气具有很强的流动性，其被破坏常常以区域性、流域性的形式表现出来，而这种空间分布又和行政区划不一致，牵涉多个区域、多个监管部门（水利、环保、河道管理等），由于不同的地方政府在各自的发展阶段、利益诉求不完全一致，各自为政，导致各地在环保目标、政策标准、执法尺度方面难以统一。

2.司法协作机制不完善。环境生态保护公益诉讼案件在管辖上存在交叉，由于目前跨区域的环保机构还处于试点阶段，实际操作中缺少跨行政区的法律授权，也没有区域、流域环境保护机构及具体的制度性安排，各区域、各主管部门职责关系、事权划分有待进一步明确，协调机制还比较松散、不完善。

（三）生态环境损害鉴定评估存在诸多难题

1.机构少。由于生态环境损害专业性较强，好多地方没有相关的专业性鉴定机构，一些鉴定机构大都位于省级城市，像生态环境修复费用鉴定评估有的还需要跨省联系鉴定机构。

2.鉴定难。只有明确了生态环境损害鉴定中的损害程度、损害大小、预期的修复费用等，才能以此为基础提出明确的诉讼请求，而这些鉴定事项繁杂、鉴定标准不一、鉴定范围较广，有的还需多家鉴定机构配合完成。

3、费用高。由于鉴定收费标准缺失，环境污染损害鉴定费用高一直是一个不容忽视的问题，好多案例显示，有的鉴定费用比最后判决赔偿的费用还高，而且大部分的鉴定费用是由检察机关先行垫付。

（四）生态修复执行难

1.环境损害公益诉讼方式的选择。目前环境损害公益诉讼方式主要有民事公益诉讼、行政公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼，选择诉讼方式没有硬性标准。选择哪种诉讼方式较好，既能达到对生态环境损害的惩罚，又能达到生态修复的有力执行，需要一定的思考，慎重选择，以便实现诉讼效果的最大化。

2.生态修复资金管理。生态修复资金主要来源于诉讼判决的惩罚性赔偿费用，它不属于政府收入，也不属于社会资产，放在财政资金中和社会组织账下均不合适。这笔钱该放在哪？该谁管？谁使用？谁来鉴定环境损害？谁来敲定修复单位？谁来主持修复过程？谁来监督修复成果？环境损害赔偿的资金池越来越大，如何使用、监督这笔资金，成了影响生态环境修复进度的大难题。

3.替代性修复的作用。目前好多环境损害公益诉讼，因为部分被损害的生态环境不易修复或者难以修复，出现替代性修复的现象。替代性修复方式包括同地区异地点、同功能异种类、同质量异数量、同价值异等级等多种形式，使生态环境恢复到被损害前的功能、质量和价值。替代性修复的标准如何把握？修复的方式如何选择？政府的作用如何发挥？是否要听取和采纳专家的专业意见？都是需要思考的问题。

（五）专业人才缺乏

生态环境公益诉讼案件涉及领域多元、知识面广，具有很强的专业性，对检察人员素质能力提出了很高的要求。但是目前检察机关在生态环境公益诉讼领域专业办案力量还是比较薄弱，存在知识弱项、能力不足、经验盲区等方面的问题，专业人才短缺是当前的一个短板，亟需培养补充专业人才。

二、解决环境公益诉讼问题的思路和对策

（一）破解调查取证难

1.立法保障。通过立法对检察机关开展公益诉讼在调查取证上赋予一定的强制性，给予一定的手段保障，明确相关的证据标准，以便于调查取证工作的开展。

2.技术支持。加大环境公益诉讼调查取证技术资金投入，购置先进的技术装备，运用高科技取证手段，获取必要的证据;与专业的技术机构合作，完善相关的检验、检测、鉴定、评估等机制，保证技术性证据的真实合法。

3.外部支持。环境公益保护是一项系统工程，需要社会各界的广泛认同和积极参与。树立双赢多赢共赢理念，与其他部门形成良性、互动、积极的工作关系。一是争取党委、人大、政府的重视支持。通过作出批示、下文等方式，支持检察机关依法开展公益诉讼工作。二是保持与行政机关的良性互动。加强与行政机关的常态化沟通，增进行政机关对公益诉讼工作的理解配合。三是建立协同取证机制。探索建立检察机关、公安机关、行政机关三位一体的协同取证制度，集合三机关之力，扩大办案力量辐射范围，提升取证深度和广度，提高取证质量和效率。

（二）破解区域管辖

1.管辖确定。笔者认为可以建立“主辅分离”的管辖方式，级别管辖以侵权行为地或者被告住所地基层人民检察院、人民法院管辖，重大影响、复杂疑难案件可以由上级检察机关和中级人民法院管辖;关于破坏生态环境和资源保护类案件的地域管辖，不宜将侵权行为地和被告住所地设置在同一位阶，而应确立以侵权行为地中的结果发生地为首要管辖地，如果结果发生地不宜管辖的，可以由行为发生地或者被告住所地管辖。

2.建立跨区域的环保机构。随着跨区域环保机构试点的不断深入，法律授权和制度安排的逐步完善，这种情况应该会很快实现。

3.区域内、区际之间的司法协作。目前的实践有江苏省内、上海市内各个区域的检察机关之间、环保部门之间等进行环境公益保护司法协作开展的很好，效果也比较明显;区际之间的环境公益保护司法协作主要表现在长三角地区的合作，长三角地区的沪浙苏皖各省市之间司法协作，积累了一定的经验，对该区域的环境公益保护做出了一定的贡献。

（三）破解鉴定问题

1.发布具有资质的鉴定机构名册。目前司法部公布了全国78家“环境损害”司法鉴定机构名册，供各地办案过程中委托开展鉴定工作，有效解决了在案件办理中如何选择一家具有资质、专业对口鉴定机构的难题。

2.建立司法鉴定联合实验室。个别省级检察院也在尝试着建立自己的鉴定机构或者和环保机构建立联合实验室。2019年5月，全国首家检察机关和生态环境部门联合建立的浙江省公益诉讼（环境损害）司法鉴定联合实验室在浙江省生态环境厅挂牌成立。7月，江苏省人民检察院司法鉴定中心、江苏省环境科学研究院、江苏省环境监测中心联合组建江苏公益诉讼（环境损害）司法鉴定联合实验室。两省检察机关走在了全国的前列，走出了一条可资借鉴的路子。

3.鉴定贵的问题。目前这个问题得到了有效解决。2019年1月，最高检与生态环境部等九部委印发了《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》;6月，司法部印发《关于进一步做好环境损害司法鉴定管理有关工作的通知》。均明确了检察机关提起生态环境损害公益诉讼时，可以先不预交鉴定费，待法院判决后由败诉方承担。

（四）破解生态修复执行问题

1.诉讼方式选择。检察机关在选择诉讼类型时，对破坏生态和污染环境需要主张惩罚性赔偿的案件，尽量选择提起行政公益诉讼，由行政机关对其进行处罚。因为相关法律规定环境行政部门可以对污染环境、破坏生态的行为进行处罚，并可以征收相关费用。所以这样既厘清了公益诉讼中司法权与行政权的边界，也体现了公益诉讼“协同之诉”的内涵。

2.资金的管理。如何让生态环境公益诉讼赔偿金顺畅地用于环境修复，可以推动生态环境损害修复资金基金化管理，探索建立环境公益诉讼赔偿金或公益基金统一管理制度，赔偿金由相关机关或公益组织收取后缴至统一管理账户，用于公益诉讼案件统筹调配或公益事业开销，进一步优化环保公益诉讼执行机制。

3.替代性修复。替代性修复关键看的是效果，替代性修复首先要解决的是可行性，是否能够达到被损害生态环境原有状态或效果，一是要听取和采纳专家的专业意见和建议，符合专业的修复要求。二是要进行可行性和效果分析，理论要可行、实践上可操作，效果要明显。三是要充分发挥政府的主导作用、行政机关的执行和检察机关的跟踪监督作用，使替代性修复不走过场，不留后遗症。

（五）破解人才缺乏问题

1.专业团队。加强生态环境专业人才引进和培养力度，制定实施生态环境公益诉讼业务培训计划，着力解决办案力量、办案经验不足问题。各级检察机关及时配齐配强专业办案力量，可以通过遴选、招录等形式，从法院、有关行政机关引进了一批专业人才，以适应生态环境公益诉讼职能拓展和业务发展需求。

2.挂职交流。检察机关与环保机关对相关人员互派挂职交流，相互借鉴，相互促进，共同发力，共同提高办理环境公益诉讼专业化水平。在这方面，最高检做出了表率，与生态环境部签署了互派干部挂职交流合作协议，将具有法律职业资格的行政人员任命为检察官助理，参与有关公益诉讼案件办理，帮助提升检察人员办案专业化水平。

3.借用“外脑”。根据最高检关于指派、聘请有专门知识的人参与办案若干问题的规定，部分地方检察机关建立与专家联系的专门渠道，筛选生态环境保护等方面的专家人才，及时协助解决有关专业难题，为公益诉讼工作提供专业技术支持。

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