《公共图书馆法》中法人治理结构的规范与思考

马杰

摘 要：本文对如何落实公共图书馆法之中的法人治理结构进行了阐述和思考，分析了在新时期进行公共图书馆管理方式、结构变革的对策和路径。

关键词：公共图书馆法 法人治理结构 规范 思考

中图分类号：G25文献标识码：A文章编号：1003-9082（2019）10-0038-01

一、明确理事会性质与相关方职责

法律规定公共图书馆要将理事会制度作为法人治理结构构建的主要形式。图书馆因此需要首先制定适用于自身的单位章程，并交由理事会进行审议、通过，章程的内容需要涵盖理事会构成、权限职责、会议制度等多方面的内容，并为理事会成员的任期、权限和选举方式提供具备可操作性的指导。作为公共图书馆的决策和监督机构，理事会成员中需要由三方代表组成：政府有关部门代表、社会公众代表、图书馆代表，而非图书馆内部的代表应当占多数，目的在于保持理事会成员的社会公众属性。理事会成员数量应根据具体公共图书馆的规模设置，但是人数应为单数;理事会成员应实行任期制，如果在任期期间出现特殊情况可以卸任。政府相关部门需要在此过程中进行动态监督和绩效考核，对理事会全权负责具体事务的职责履行情况进行全方位监督、考核。理事会的职责为图书馆制定发展规划、进行重大业务集体决策、根据环境和形势调整章程和制度，对图书馆人员进行合理的岗位分配和人事管理。从这个层面来看，理事会的职责更多地集中在战略层面，而不应该拘泥于图书馆具体工作事务。理事会下所设管理层负责图书馆日常事务管理工作，负责对图书馆的财务管理工作和各项工作信息的披露。这样，管理层的上级领导部门就从原本的文化主管部门转变为理事会，需定期向理事会汇报工作进展。

二、加强党建工作，规范管理运行

在强化法人治理机构建立、明确法人自主权的同时，图书馆党建工作也不容忽视，政治意识和改革创新意识的激发应当并肩而行。党建工作应当写到图书馆管理章程中去，将党组织在各个工作环节中的权责以制度的形式明确下来。公共图书馆目前最重要的任务就是在理事会法人自主权和党管干部的原则之间找到平衡的支点和有效的途径。[1]笔者认为可以采取将党组织成员吸纳到理事会的方式，将党的领导和法人治理有效地融为一体。温州市图书馆章程中规定，党组织可以在图书馆违反法律法规和章程的情况下实行一票否决权，虽然这一决定将党组织的重要性彰显了出来，但是却导致法人自主权和党组织领导原则地位悬殊，过分地强调了党组织在理事会中的作用。在实际决策中，凡是涉及到重要公众利益和图书馆战略发展的事项，需要理事会和党组织共同决策，对一票否决权的运用要慎之又慎。

公共图书馆的运行和规范管理应当以章程为准。作为法人治理机构的重要载体，理事会和管理层应当以章程作为准则，以章程作为图书馆业务管理依据。除了建立理事会会议制度、明确理事会职责、规范理事权利义务之外，法人治理机构还要建立财务审计制度、绩效评估制度、年报制度、公众监督制度、党组织建设制度和决策失误追究制度等等。理事会应当严格按照规章制度和岗位权限职责来行使监督权、决策权，积极地接受上级主管部门监督和社会公众监督，明确自身服务社会的职能。相关部门在对公共图书馆进行监督和检查时，要将公益目标的实现程度作为首要考核指标，将之作为引领公共图书馆变革服务方式、提升服务效能的重要激励手段，并将现代信息技术手段作为主要工作方式和基础。

三、落实配套措施，强化法人自主权

我国各级公共文化机构长期以来都在文化行政部门的指导下开展各项工作，人事体制和财政体制也都是以政府机关为参照设置的。政府体制在新时期公共文化机构运行中呈现出机制不健全、制度不灵活、服务水平难以提升的弊端，难以满足公众日益多元的文化需求。如何突破现有人事制度和财政制度的束缚与掣肘，将法人自主权真正地落实下去，是当前公共图书馆法人治理结构能否顺利实施的关键环节。公共图书馆的人事和财务一直以来受到上级主管部门的监督和控制，传统的工作方式和工作理念已经根深蒂固，要在短时间内彻底实现公共图书馆法人自主管理是不现实的。法人治理结构配套措施的改革需要在循序渐进中开展，通过试点推行的方式逐步拓展，逐步积累人事管理、绩效工资、收入分配和岗位设置的方式和经验。[2]

1.人事管理

理事会应当积极地参与到新员工的招聘工作和岗位设置工作中来，并积极选拔那些德才兼备者担任图书馆管理层职位。鉴于公共图书馆普遍存在编制不足的问题，图书馆内部可以通过合理的激励机制和流动的岗位安排来吸引相关人士兼职，这其中需要注意的是图书馆需要按照本馆章程制度和法律法规的规定进行公开竞聘和招聘，进而吸纳全社会的优秀人才和有经验的人士。上级行政管理部门同时要适当地下放职称评审权限，将职称评审工作的职责交给理事会负责。每年年底，理事会要和上级主管部门共同进行考核工作的开展，使得人力资源管理工作和岗位管理工作更加科学和合理。

2.财务管理

政府财政部门应当积极放权，将资金统筹配置的权限交给公共图书馆自身，持续不断地提升自身资金使用权限。近年来，事业单位改革正在如火如荼进行，很多创新举措都催生出来，公共图书馆可以将之作为参考。比如，银川市有三家事业单位在改革过程中不再应用统一核算机制，采取年初一次性下达年度财政预算计划的方式，在年度范围内自由地进行财务核算和资金使用;这三家事业单位的绩效工资也不再纳入财政统筹发放系统，而是自行进行绩效考核、下发绩效工资。公共图书馆可以吸取其他事业单位改革的经验，成立图书馆发展基金会，基金会的经费可以用来支持图书馆事业发展、奖励对图书馆发展做出突出贡献的单位、个人和集体。

因此，在财务管理制度安排上，要在上级财政部门放权登记工作上给予理事会财务预算和决算的审议权力。理事会成员之中应当囊括人事主管人员和财政部门人员，能够在理事会的决策上提供专业的意见和宏观的视野，使得公共图书馆能够自主地进行财务核算和资金统筹。同时，要对绩效工资分配制度进行合理的安排，让关键岗位人员和骨干人员能够获得足够的物质报酬，并通过完善的社会荣譽制度使得理事会成员的工作积极性得到充分的保障，让公公图书馆的发展特点和发展路径符合时代要求。

参考文献

[1]柳斌杰，雒树刚，袁曙宏.中华人民共和国公共文化服务保障法解读[M].北京：中国法制出版社，2017.

[2]李国新.公共图书馆法人治理：结构·现状·问题·前瞻[J].图书与情报，2014，（2）.