国土空间规划体系中各类规划的衔接策略

杨灿

中油（新疆）石油工程有限公司

摘要：国土空间规划是将主体功能区、土地利用规划、城乡规划等各类规划融合为一体。长期以来在制定以上各类规划时，未统一法律和标准，并且相关的管理部门间缺少沟通协调，各类规划中都没有实现很好的衔接，所以以上各类规划之间存在冲突，比如城乡规划往往会超过土地利用规划中规定的用地范围。  本次，通过探讨关于城乡规划与土地利用规划的衔接问题对我国现阶段国土空间规划编制做基础研究。文章将分析两大规划的概念进一步引出当前存在的主要矛盾问题，通过分析现阶段的客观现象，从而就衔接问题提出科学合理的建议，旨在促进我国土地资源的长远利用，把我国城市建设为规划合理，资源节约的、科学的、有规划的城市综合体，实现两大规划的科学合理衔接，共同实现我国社会经济的繁荣昌盛。

关键词：城乡规划;土地利用规划;衔接策略

城市空间规划作为空间政策的一类，可以实现对经济、社会、环境三要素间的有效调控。城市总体规划与空间的总体规划之间存在较为密切的关联，其作为城市总体规划中最重要的规划层次，一定程度上影响了城市空间布局，其重要性及必要性是不言而喻的，在實际的分析、认识过程中可以从多个方面入手。

一、城乡规划和土地利用规划之间的矛盾

（一）两种规划的侧重点不同

我国城乡规划相对来说起步比较早，新中国成立后，国内经济萧条，百废待兴，为了恢复经济，提高人民的生活水平，在20世纪50年代提出了城市规划这个概念。所以，城乡规划是对城市可利用资源进行合理规划，最大程度上满足社会各个部门的发展需求。而土地利用规划大约在20年代60-70年代起步，它以土地作为着重点，是一个系统工程，必须遵循可持续发展原则。城乡规划的侧重点是为城市的各项建设和管理提供一个依据，做出一个统筹性安排，而土地利用规划的指导目标是可持续发展，实现人与环境、资源的协调。但是两者都把有限土地上实现最大经济效益作为一个目标，所以两者之间有联系又有区别，这两个规划是否应该在国土空间规划基础上进行协商，不同学者持有不同意见，并没有统一起来。

（二）总体规划的差异和不同方向导致两大规划产生矛盾

随着城镇用地的进一步扩大，城乡规划与土地利用规划在确定城镇用地未来发展方向上有着不同的方向和目标。城乡规划主要是通过分析城镇区域内现有的自然资源条件和实现发展的社会经济条件，根据规划城市的用地来确定城镇建设用地所能扩展的空间布局。而土地利用规划的首要目标是保障土地资源的长远利用，其次才是城市发展目标，根据规划区域内城镇建设用地规模来控制土地资源的使用力度，从耕地保护、环境保护的角度出发来确定城镇建设用地的规模大小和发展方向。因此，在整体规划的指导思想和理论依据上的不同导致了两大规划在追求发展方向上出现不一致，这些不一致直接导致两大规划在城乡土地利用上产生矛盾。

二、实现城乡规划和土地利用规划实现更好衔接的策略分析

（一）提高资源利用率

主要是指城市的土地和交通等资源，它们是智慧城市空间的主体，做好智慧城市的空间规划的目的就是提高资源的利用率。在实行数字城市以前，城市的各项资源利用率是很低的，因为依靠传统的测量，人们对信息掌握不够。比如土地，很多城市依然习惯于研究原有的土地如何利用，城市里存量的土地如何利用，一般都是整体承包和转让的摊大饼的办法，以致城市面积的增长速度远大于城市人口的增长速度，尽管有着大面积的土地，但是土地的利用效率并不高，如北京存在的较多闲置物业小区。除去土地，城市的交通、物流设施利用率也不高，由于原来的信息技术不够发达，交通干道的规划设计很难满足现在日益增长的交通需求，如早晚高峰南北、东西的贯通主干道常常是车挨车，人挤人，而在相对绕远的支路上交通流量就少了很多;物流行业的起初是每家企业都是自己的物流系统，建厂就建车队，或者租用物流公司的车队和仓库。虽然互联网经济的发展，使得城市物流业有何很大的发展，但是仍有不少厂商建有自己的车队和仓库，整体来看，物流方面效率依然不高。而成立大数据中心以后，可以实时的了解一个城市在不同时间不同地点的交通和物流情况，通过和交路口交通信号、市交通广播中心、市交通指挥系统，物流配送中心、物流运输中心等机构和模块的数据互联，可以及时作出调整，避免资源的空置和闲散，有效提高资源利用率。

（二）协调好政府事权与多元主体的关系

在资源优化配置过程中，产权和交易成本具有决定性作用。受信息交易成本的影响，不同管理层级的制度设计与城市建设规模间存在直接关联，因此，必须明确各个层级政府间的事权。然后，针对行政管理过程中存在的垂直管理问题进行梳理，将只关注权利、不愿承担责任的管理机构进行相应改革，减少行政管理制度的碎片化问题，进而避免城市空间规划工作的碎片化，逐步给城市政府提供权利，强化行政权力的属地管理作用。另外，还要协调好政府、市场、社会三大主体之间的相关权益，实现更为完善的多元共治体系，保证各方利益得以表达与体现，在公开、公正的平台上进行有效博弈，最终实现利益的合理分配。在尊重各方运行规律的基础上，确保政府、市场、社会能够在自身的领域内发挥良好的推动和主导作用。

（三）保证规划应有的弹性，对人均指标严格控制

土地利用规划的弹性主要指的是在确保土地利用总体规划对使用功能保障的前提条件下，对规划的编制和管理的灵活可变性。而在城乡规划中弹性主要针对的是从城市形态和结构的角度出发时，对城市建设用地组织上的合理性考虑，并通过实施规划的过程中对人均指标进行严格合理的控制，建立用地范围的划分对未来人口增长的一系列指标。只有保障在规划中应有的弹性，并对人均的各项指标有着严格合理的控制，才能更好地控制城市未来的发展方向。

（四）坚持可持续发展的原则，开发城乡规划新思路

可持续发展原则就是在土地的开发利用中，实现人与自然的和谐相处，实现土地资源的可持续利用。土地利用规划所遵循的原则就是社会、经济、生态三者合理协调发展，保障土地资源能够长远利用。所以，城乡规划过程中，也应该遵循可持续发展的主题思想，把土地资源利用和生态环境有机结合起来，实现城市系统的良性健康发展，同时，要注意协调土地利用规划，真正使城乡规划符合时代发展潮流。只有在遵循可持续发展这一前提下，经济效益才能达到最优化，社会效益达到最大化，才能真正实现经济、社会和生态效益的协调统一。总而言之，可持续发展原则是符合时代要求的原则，既满足了城乡规划对于土地的需求，又实现了对于土地的一个长远利用。

三、结语：

综上所述，当前我国城市建设中还存在着定位不合适、建设规模盲目扩大、空间布局不科学、整体城市缺乏自身特色等各种各样的问题。出现这些问题，一方面是因为城乡规划上的科学性和权威性不够;另一方面是土地利用规划理论方法不够成熟完善，使城乡规划与土地利用总体规划之间未能实现很好的衔接。因此两者要协调起来，在国土空间规划过程中，要汲取城乡规划和土地利用规划的优点，更好地将土地利用规划和城乡规划有机地衔接起来，在国土空间规划中为保障土地资源的长远利用，建设资源节约型社会，实现我国城市向着更好的方向发展提供强而有力的保证。

参考文献：

[1]刘宛婷.浅谈城乡规划中的土地利用问题[J].科技创新与应用，2013（29）：140.

[2]孙永敏.城乡规划中土地利用总体规划的问题[J].中外企业家，2013（25）：257-258.