“一带一路”建设中民间外交发展面临的机遇与挑战

吴志成 王慧婷

摘 要：“一带一路”倡议的推进与民间外交的发展呈现正向联动。民间外交是推动“一带一路”倡议的辅助，能够凝聚共识、培育互信、惠及公众、建言献策、彰显负责任大国形象，配合和补充官方外交。与此同时，“一带一路”倡议的深化也增扩了民间外交的空间，使其主体日益多元、领域更加广泛、形式愈发灵活、平台日趋多样。但是，丝路沿线区域的安全隐患，文化、法律的异质性，国际社会对中国持续发展的疑虑，非通用语人才的稀缺，非政府主体跨国交往能力和国内保障的不足都构成当前民间外交的阻碍。为此，应当完善民间外交的顶层设计，加强非政府主体跨国交往能力建设，强化非通用语人才的培养，据理回击“中国威胁论”，充分发挥互联网和媒体在民间外交中的作用。

关键词：民间外交;“一带一路”倡议;机遇;挑战

中图分类号：D0820     文献标识码：A     文章编号：1003-1502（2019）05-0037-07

“一带一路”倡议的推广落实不仅有赖于国家间正式交往，也离不开民间外交的辅助。相应地，“一带一路”建设为民间外交创造了发展机遇，民间外交的主体、领域、形式、平台更加多样和广阔。然而，“一带一路”沿线地区复杂的地缘政治形势和外交活动的国家中心导向无疑也使民间外交发展面临诸多挑战。

一、民间外交之于“一带一路”建设的意义

“民间外交”是不具有国家外交正式资格的法人组织或自然人为维护国家利益或实现官方外交目标而进行的对外活动[1]。“一带一路”建设中的民间外交指中国的非政府主体为赢得东道国民众的支持，依据自身特性而开展的对外活动。主要表现为企业承担社会责任、自生产经营活动衍生出的良好信誉，社会组织开展的慈善、扶贫、咨询活动，国内外智库的沟通、交流，中外高校合作办学、互派留学生等。在“一带一路”倡议推进的关键阶段，民间外交不仅有助于加深经济联系、增强政治互信、促进文化融合，也有利于推动沿线国家民众形成风险共担、利益共享的命运共同体。

（一）凝聚共识，引领舆论，实现“民心相通”

“一带一路”倡议联结欧亚非三大洲，是地缘政治环境极其复杂的国家倡议。民族、文化、法律的多样性使扩大共同利益、凝聚合作共识成为“一带一路”倡议落实亟待解决的问题，民间外交则为此开辟了新的路径。相较于官方外交，民间外交的实施主体和作用客体更为多元，开展方式更加灵活，易于在具体项目中达成共识，助力“一带一路”的长远发展。而且，“一带一路”倡议以重大基础设施建设和民生项目为依托，将在一定意义上影响东道国的利益分配格局和社會结构，增加不同社会群体产生差异化诉求的可能。在项目实施初期，征地、拆迁、环境污染等问题可能集中爆发，直接利益攸关方如拆迁户、原住民的合理诉求理应得到满足。以顺应民心、关注民生、汲取民智为目标的民间外交将有助于营造良好的舆论氛围，搭建中国与相关国家“民心相通”的桥梁。如全球环境研究所实地深入老挝北部，借助专业优势开发养殖和沼气项目，受到当地居民的高度赞誉，也为老挝南俄5号水电站建设减少了障碍[2]。

（二）增进互信，减少误解，发挥“润滑剂”作用

在面向东道国的民众时，官方外交活动有时缺乏针对性而效果有限，在某些情况下甚至被曲解，引发民族主义情绪。这种“国家公关”常常缺乏基本的问题导向与效率意识，难以形成政府与社会、企业协作的“开放交往”模式，或者囿于政府部门的垄断而缺失说服力[3]。而企业、社会组织内嵌进东道国的政治、经济结构，能深入体察社会群体的不同诉求，可因地制宜、及时沟通并提出解决方案，间接提高政府公信度。此外，企业和非政府组织亦可借助品牌影响力和专业优势赢得普通民众的信任和尊重，增加当地民众对中国品牌的认可度，提升中国影响力。

（三）增加就业机会，服务公众，切实提高东道国民众福祉

“一带一路”倡议不仅具有推动区域及全球合作的宏观目标，而且强调将总体的战略规划细化为具体项目，最大程度惠及普通民众。民间外交的对象是东道国的企业、非政府组织、普通民众，能够在农业、教育、医疗、扶贫等民生部门开展活动，承担重要的经济与社会服务职能。如中国企业在“走出去”过程中，积极履行社会责任，培养专业技术人才，创造就业岗位，服务当地社会①。

（四）创新理论，建言献策，共建智力丝路

智库是民间外交的重要组成部分，不仅能增进沟通，更具有重要的知识生产价值。一方面，中国智库可以“走出去”，与丝路沿线国家智库合作举办论坛、会议，扩大“一带一路”倡议的感召力。另一方面，中国智库也可“引进来”，邀请国外学者、政要来华参与专题探讨，增进沿线国家对“一带一路”倡议的理解与认识。

（五）阐释中国理念，彰显负责任大国形象

中国政府倡导的“共商共建共享”原则和“互利共赢、险责共担”的合作新理念必须借助具体行为体的对外活动，才能成为东道国政府和普通民众共同接受的价值理念。“共商”在政策制定层面指中国与沿线国家借助双边与多边机制共同商议，不断协调立场，以达成一致。由于“一带一路”倡议依托重大基建工程，承接项目的中外企业需要集思广益，共制实施计划，应对技术难关，寻找解决方案。“共建”就是取长补短，共同建设。在宏观层面倡导发挥不同国家的资源禀赋和产业结构优势，在微观层面提倡中外企业各施所长，发挥双方潜力。“共享”就是将发展成果最大限度地惠及普通民众，包括中国企业为当地创造的就业机会，非政府组织对普通民众的生活水平的改善等②。

（六）官民并举，多方互动，配合和补充官方外交

中国民间外交经历了两个阶段。20世纪70年代以前，中国奉行“民间先行，以民促官”的外交方针，民间外交推动了官方外交的发展。20世纪70年代以来，由于中国与世界大多数国家建立了正式外交关系，“以官带民、官民并举”成为新时期的外交理念，民间外交成为官方外交的辅助和补充③。中国的民间外交主体日益多元，方式渐趋灵活，领域逐渐扩大，不断夯实国家关系的民意基础。通过推动跨国界的交流互鉴，民间外交能大大促进各国人民的相互理解和支持，把和平发展、合作共赢的理念深植于各国人民心中，这是新时期民间外交的重要使命[4]。

二、“一带一路”框架下民间外交的特点

全球化与信息化的快速发展打破了地缘、语言等传统隔阂，便利了微观行为体之间的跨国交往，“一带一路”倡议的提出进一步增扩了民间外交的发展空间。企业、社会组织、个人等行为主体“走出去”的意愿逐渐增强，能力不断提高。

（一）主体日益多元

因应“一带一路”倡议“民心相通”的要求，民间外交迎来了新的发展契机，多类型行为体“走出去”，突破了民间外交主体的单一性。由于在对外交往中长期奉行“国家中心”原则，中国民间外交的主体传统上是具备官方背景的企业、社会组织等。随着“一带一路”倡议的推进，民营企业逐渐成为民间外交的重要主体。它们加快了对丝路沿线国家的投资，成为建设“一带一路”的新生力量[5]。在部分省份，民营企业甚至已经成为“走出去”的领跑者。中国民营企业不断加强与东道国非政府组织、企业、民众的联系，成为中国民间外交的“新名片”。此外，青年、妇女也利用自身优势，成为“一带一路”建设中民间外交的新“代言人”。2016年首届丝绸之路沿线国家妇女论坛，2017年“一带一路”青年故事会等多层次活动都推动了青年和妇女走出国门，为扩大中国的“朋友圈”贡献力量。

（二）领域更加广泛

在“一带一路”倡议下，中国的民间外交能够覆盖由基础设施建设至文化教育的广泛领域。在基础设施建设领域，中国企业是主力军，能够在与国外企业的合作中传递开放包容、互利共赢的丝路精神。在扶贫救助领域，社会组织扮演着重要角色。以中国扶貧基金会为代表的社会组织已经在国外设立固定办事机构，独立运行国际援助项目。在文化教育上，大学、智库的重要性凸显。高校通过与国外高校合作办学、联合科研、互派留学生，在提高沿线国家教育水平和科研质量的同时，加深了当地师生对“一带一路”倡议的理解。中国智库则坚持“走出去”与“引进来”相结合原则，借助研讨会等多种形式，为“一带一路”倡议的可持续发展提供理论与智力支撑。

（三）形式愈发灵活

相对于官方外交，民间外交具有机动多变、润物无声的优势。“一带一路”倡议的提出和推进则促使民间外交的形式更为灵活。一方面，“一带一路”倡议要求中国的民间外交主体必须根据沿线国家的国情选择民间外交形式。“一带一路”沿线国家不仅经济水平和资源禀赋不同，社情、民情差异更大。阿富汗等最不发达国家政治动荡，社会发展不健全，中国民间外交活动也因而以对外援助和服务为主。如中国十九冶集团有限公司援助喀布尔大学的综合教学楼和礼堂建设项目等④。而部分中东欧地区国家经济水平较高，政治稳定，具有较为成熟的民间社会，民间外交活动也更为多样。从企业的项目合作到技术人员的互访培训，从智库研讨到高校交流都构成民间外交的重要内容。另一方面，非政府主体在“走出去”过程中，面临东道国企业、非政府组织、公民等“多重观众”的考验。这就要求民间外交主体分析东道国不同群体的特点，跟踪他们的利益诉求，选择恰当的民间外交形式。如青年群体接受新兴事物能力强，重视培育自身能力，关注未来发展前景。相应的民间外交活动便愈加重视形式的多样性与新颖性，聚焦于培养青年的领导、创业等多方面能力。再如，妇女群体在创业、就业过程中易受不公正待遇。中国的民间外交活动因此集中于搭建信息共享的平台、促进沿线国家女性创业等。

（四）平台日趋多样

因应主体的多元化和形式的灵活性，民间外交的平台也愈发广阔。当前民间外交不仅基于行为体间的亲身交流，也能够以互联网为平台实现即时、便捷的信息沟通。如“津巴布韦华人网”的创建，在“讲好华商故事”的同时，将津巴布韦的一线资讯传回国内，为增进双边互信，提升中国软实力作出独特贡献[6]。此外，“一带一路”倡议创新了传统的民间外交渠道和平台。博览会、故事会、艺术展、音乐会等新媒介层出不穷，体育、艺术、文学等多领域百花齐放，显著提升了中国民间外交水平。

三、新时代民间外交面临的挑战

虽然“一带一路”倡议提供了难得的历史机遇，但中国民间外交的发展依然面临诸多挑战。丝路沿线区域的安全隐患，文化、法律的多样性，“中国威胁论”的负面影响，非通用语人才的匮乏，非政府主体建设与国内保障不足等都构成新时代民间外交的挑战。

（一）丝路沿线区域的多重安全矛盾

“一带一路”沿线地区的多重地缘政治矛盾使丝路沿线区域面临常态化的战争威胁，民族、宗教矛盾裹胁国家关系，局部冲突不断，非传统安全威胁升级。暴力恐怖主义势力、民族分裂主义势力、宗教极端主义势力借助动荡的政治局势迅速发展，对中国开展民间外交构成严峻挑战。一方面，传统安全与非传统安全问题的持续升级使部分国家治理失灵，政府无力维持社会稳定，更遑论培育民间力量。中国的民间外交主体面临对象国无客体对接、无法有效开展活动的困难。另一方面，丝路沿线国家政治、安全环境的不稳定使中国非政府主体面临贸易投资与人身安全风险。如2015年三名中国铁建国际集团的员工在马里恐怖袭击中被劫持为人质并遇害⑤。巴基斯坦瓜达尔港所在地的分离主义情绪使当地的民间外交活动举步维艰。2016年，中资企业勘探队遭遇攻击和绑架。2017年，瓜达尔港周边地区再次遇袭，十名建筑工人遭枪杀[7]。

（二）丝路沿线国家文化、法律的异质性

“一带一路”倡议横跨欧亚非三大洲，文化、法律的差异可能使民间外交的主体和客体对同一原则、理念产生不同理解，导致项目实施出现偏差，阻碍双方合作，降低民间外交成效。不同国家间文化的异质性更使中国的民间外交很难遵循统一模板，增加了非政府主体跨国交往的难度。此外，丝路沿线国家隶属多个法系，同一民间外交主体进入不同法系的国家将出现法律适用性差别，给民间外交活动带来无法预知的风险⑥。甚至，部分国家法制体系不健全，保障他国非政府主体权利的法律不完善，一旦出现纠纷，将无法可依，中国企业、社会组织、个人有可能遭受不公正待遇。

（三）中国快速发展引发的外部疑虑

改革开放以来，中国的经济实力大幅跃升，逐渐由“富起来”走向“强起来”，不仅引领世界经济增长，更致力于向国际社会供给公共产品，“一带一路”倡议就是典型。与中国综合实力的快速发展相伴，“中国威胁论”也逐步升级。尤其是近年来衍生出的“一带一路”威胁论，将“一带一路”倡议视为中国的扩张战略，认为中国将以此为起点挑战世界秩序，谋求全球霸权⑦。反华势力可借此煽动沿线国家的民族主义情绪，为中国的民间外交设置人为障碍，阻碍基建项目、对外援助项目、社会公益项目的推进。而且，由于“一带一路”威胁论可能已使沿线国家的部分民众形成了对中国的刻板消极印象，中国民间外交主体不得不投入更多的资源澄清误解、扭转负面认识，增加了民间外交成本。

（四）中国的非政府主体对外交往能力的不足

在“一带一路”倡议下，中国民间外交虽然取得了丰硕成果，但长期的“国家中心”导向也使非政府力量发展相对薄弱。中国企业还不太善于根据各国社情、民情及不同客体的特点选择民间外交的形式和平台[3]33。部分企业环境保护和社会责任意识淡薄，损害了中国企业的总体形象。中国非政府组织的国际化程度普遍不高，缺少全球视野，较少深入东道国运营长期项目，缺少与基层民众的直接联系。中国高校与智库打造品牌活动和输出文化产品的能力不足，学术研究能力与国际影响力较世界一流高校与智库仍有较大差距。此外，不同类型的非政府主体在执行具体项目时缺少协调配合，未能形成良性互动与梯次合力。

（五）通晓多国语言的专业人才欠缺

语言既是沟通交流之本，也是开展民间外交活动的基础。“一带一路”倡议覆盖的国家涉及近50种通用语和200多种民族语言[8]。使用东道国母语交流可扩大与普通公众的联系，真正实现达意、表情、通心。因此，中国民间外交急需通晓多国语言，特别是非通用语的人才。与对语言人才的迫切需求形成强烈对比，中国高端小语种人才匮乏，培养体系存在缺陷。高校的培养内容与实际需求脱钩，人才培养存在定位不清、培养模式不科学的问题。即使部分学生能够熟练掌握非通用语，他们中的绝大多数也未受过系统的社会科学训练，无法精确把握全球政治、经济形势的发展以及对象国的国情、民情。

（六）民间外交的国内保障亟待加强

在外交总体布局中，民间外交处于补充和从属地位，获得的支持也有限。在国家战略层面，缺少对民间外交的总体规划和明确引导，统筹机构缺位，资源分散，无法统一整合与利用。而且，保障中国非政府主体，特别是社会组织跨国交往的法律制度滞后。迄今为止，仅有四个文件与“走出去”相关，分别是《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》《中华人民共和国慈善法》《关于加强我国社会组织参与国际非政府组织活动协调管理工作的指导意见》和《关于进一步加强国际组织人才培养推送工作的意见》[9]。法律制度不完善使社会组织面临注册登记困难，资金不足且来源单一，独立性弱等问题，削弱了社会组织跨国交往的能力。此外，中国民间外交的理论研究滞后于实践发展，研究民间外交发生原理、运作模式、效果评估的成果缺乏[1]。理论研究不足使实践中累积的问题无法得到解决，部分非政府主体表现失范、行动无序，不利于中国民间外交的总体形象。

四、有效提升民间外交的实效

鉴于民间外交在推进“一带一路”倡议中的重要地位及面临的挑战，应从战略上思考新时期民间外交的价值，促进民间外交的发展。作为民间外交的行为主体，中国的企业、社会组织、高校、智库也应不断增强自身的跨国交往能力，提升对外交往水平。

（一）完善民间外交的顶层设计

“一带一路”倡议的持续推进最终要依靠沿线国家公众的理解与支持。因此，以“表情”“交心”为目标的民间外交应发挥更为重要的作用，完善民间外交戰略规划尤为重要。需要建立民间外交统筹机构，优化民间外交协调机制，规范非政府主体的跨国交往行为。在“走出去”准备阶段，引导民间外交主体全面认识东道国的国情、社情、民情，厘清民间外交活动面临的风险，提前规划应对措施。在“走出去”过程中，政府要为非政府主体的跨国交往提供便利和保障，减少登记、审批手续，适当给予资金支持等。要加强相关法律法规建设，切实保障非政府主体权利，使民间外交活动有法可依。在“走出去”高级阶段，应建立相应的评价体系评估民间外交成效，反思不足，及时召回行动失范的非政府主体，减少负面影响。

（二）加强民间外交主体的跨国交往能力建设

企业生产经营活动与民间外交实践相互促进、彼此推动。良好的品牌形象是企业开展民间外交活动的前提，而与东道国企业、民众的交往也有助于培养忠实的客户群体，提升经营业绩。因此，企业需将民间外交实践融入日常生产经营活动中，在兼顾经济利益的同时，树立环境保护意识，勇于承担社会责任，通过实际行动传达“互利、共赢、绿色、可持续”的发展理念。社会组织应进一步提升国际化水平，构建与全球性国际组织的沟通、交流平台，根据东道国的国情与民情灵活选择恰当的民间外交形式和平台，打造独具特色的品牌活动。高校应在加强民间外交理论研究和丝路沿线区域国别研究的基础上，不断提高与沿线国家合作办学的质量，举行多样化的校际活动，增进对中国文化和“一带一路”倡议的理解。智库应积累人脉资源，加强与其他非政府主体，如企业、社会组织间的良性互动，增加与媒体、地方政府间的跨界合作，提高影响力。

（三）强化非通用语人才的培养

鉴于非通用语人才供给与需求间的严重不平衡，应着力加强高端小语种人才的培养。具体而言，高校等培养单位应密切与企业、社会组织间的联系，了解民间外交所需人才的基本素质，调整培养定位和计划。与此同时，应增加对语言人才的跨学科、跨专业训练，培养他们科学认识全球政治、经济发展大势以及精确把握沿线国家社情、民情的能力。同时，随着更多的中国企业“走出去”，需要大量通晓汉语的当地员工。应鼓励非政府主体利用既有的机制平台或开设新的汉语学校培养当地汉语人才。中国非通用语人才和沿线国家汉语人才的双向流动将助推民间外交的发展，增进中国与沿线国家的互信，为实现更高质量的“民心相通”奠定基础。

（四）增信释疑，据理回击“中国威胁论”

中国的快速发展使部分国家产生了安全疑虑，民间外交能在增信释疑方面发挥独特作用。一方面，民间外交应继续承担社会服务职能，使沿线国家的普通民众共享中国发展红利。中国企业可以雇佣当地工人、参与社会慈善，传达互利共赢的国际合作新理念，消除东道国的疑虑与误解。中国的社会组织应在医疗救援、对外援助方面发挥更大作用，践行“团结互助”的丝路精神，使“中国威胁论”不攻自破。中国的高校与智库可借助合作办学，联合研究等形式，促进双方的情感交融与文化理解，从源头阻止“中国威胁论”的传播升级。另一方面，中国民间外交活动可融入不同文化要素，避免给东道国民众留下过于政治化的印象。特别是在中国持续发展的背景下，民间外交活动的官方化极易引发东道国的民族主义情绪，损害中国的总体形象。中国民间外交必须从中华传统文化中汲取精华，与沿线国家定期互办艺术节、文化年、国学主题讲座等，加深国外普通民众对中国文化的认识和理解，培育相互信任。

（五）充分发挥互联网作用，推动沿线国家媒体合作

社会组织可在官方网站及时发布相关项目信息，保障东道国民众的知情权。企业可借助互联网实现扁平化经营，给东道国民众提供物美价廉的商品，在增强品牌价值的同时，提高“中国制造”的影响力。此外，随着“一带一路”建设的逐步深入，媒体合作日益成为民间外交的亮点，对于传播中国形象、提高中国“软实力”大有助益。应鼓励更多民间力量参与传媒合作，推动中外非政府主体联合出版图书、报刊，制作新闻节目等。只有加深信任、完善民间外交机制，才能告别“利益冲突与多方对峙”的错误方式，走上和谐世界的发展之路[10]。

注释：

①例如，华为埃及分公司重视培育本土力量，已为埃及培养了5000多名专业技术人才，并直接雇用近700名当地员工，创造了近2000个就业岗位。参见刘欣路：《中国对阿拉伯民间外交：对阿拉伯世界“向东看”的回应》，吴建民、于洪君主编：《中国民间外交发展报告（2016）》，中央编译出版社，2016年，第165页。

②关于“共商共建共享”原则的内涵，参见《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，http：//ydyl.people.com.cn/n1/2017/0425/c411837-29235511.html，2017-04-25;《习近平：共建“一带一路”应坚持共商共建共享原则》，http：//www.chinanews.com/gn/2014/06-05/6247696.shtml，2014-06-05.

③关于中国民间外交的发展阶段，参见蔡拓、吕晓莉：《构建“和谐世界”的民间力量——关注中国民间外交的发展》，《学习与探索》 2006年第6期;张志洲：《民间外交涵义的学理分析》，《国际观察》2008年第5期。

④参见《中国援阿富汗喀布尔建筑物项目开工典礼举行》，http：//www.xinhuanet.com/2017-10/11/c_1121782692.htm，2017-10-11.

⑤参见《马里遇害3名中国公民归国》，中国新闻网，2015年11月27日，http：//www.chinanews.com/gn/2015/11-27/7645097.shtml（最后访问时间：2019年2月26日）。

⑥丝路沿线国家隶属三个法系：大陆法系、英美法系、伊斯兰法系。具体参见李玉璧、王兰：《“一带一路”建设中的法律风险识别及应对策略》，《国家行政学院学报》2017年第2期，第78页。

⑦关于“中国威胁论”的内容与主题变化，参见吴飞：《流动的中国国家形象：“中国威胁论”的缘起与演变》，《南京社会科学》2015年第9期。

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[9]赵宇新.社会组织参与“一带一路”建设的使命、渠道、挑战与对策[J].中国社会组织，2017，（19）： 48.

[10]〔俄罗斯〕伊万·波利亚科夫.“一带一路”倡议有力促进各国媒体深化合作[J].国际传播，2017，（3）：22.

Abstract： The advance of the Belt and Road Initiative and the development of non-governmental diplomacy have a positive linkage. Non-governmental diplomacy supports the Belt and Road Initiative. It can build consensus， foster mutual trust， benefit the public， offer suggestions， demonstrate the image of responsible power and cooperate with official diplomacy. Correspondingly， the deepening of the Belt and Road Initiative has also expanded the space for non-governmental diplomacy. Its subjects and platforms are becoming more diverse; its sphere is getting more extensive; its form is being more flexible. However， the potential security hazard along the Silk Road area， the heterogeneity of culture and law， the suspicions about Chinas sustainable development， serious shortage of minority language skills and the lack of transnational communicative ability of non-governmental subject and domestic guarantee constitute obstacles to non-governmental diplomacy. Therefore， China should improve the top level design of non-governmental diplomacy， strengthen transnational communicative capability of non-governmental subjects， improve the cultivation of language skill， strike a powerful counterblow to the “China threat theory” and explore the value of the internet and media in non-governmental diplomacy.

Key Words： non-governmental diplomacy; the Belt and Road Initiative; opportunities; challenges

责任编辑：左文颖