A市地铁五号线PPP模式现状分析

□ 周 峰,陆 萍

(南京林业大学 经济管理学院，江苏 南京 210000)

伴随着城市化进程的不断深入，各大城市主城规模逐渐扩张，新区、新城日渐崛起，急需利用地铁来拉近城市各副中心之间的时空距离，提升沿线土地房产的价值。与此同时，随着城市人口和机动车数量的增加，空气污染日益严重，急需大力发展地铁等绿色公共交通[1]。近十几年来，国内的地铁发展一直保持着较快的步伐。由于地铁投资额大、建设周期长、票价受政府控制，建设期需要财政投入和负债融资，运营以后长期需要财政补贴,如何加快地铁发展速度，又能减轻财政负担和政府债务，受到社会各界广泛关注。近年来，国内推广的PPP模式一方面可以减轻财政负担和政府债务，另一方面，还可以通过引入社会资本提高公共服务水平，因而备受推崇与关注。

1 A市地铁五号线PPP模式现状

A市为国内东部省会城市，近年来大力发展城市轨道交通项目，截至2018年末已开通运营10条线路、运营线路总长377公里，并有6条线路正处于建设阶段。为此，A市财政已经为地铁建设投入了数百亿财政资金，A市地铁集团公司也为地铁建设承担了一千多亿元的债务。为了缓解长期以来的地铁建设资金压力，2016年A市首次在地铁项目上采用PPP模式，将五号线投资拆分为自建和PPP部分，其中A市地铁集团自建部分概算投资约120亿元，约占总投资的35%，主要包括前期工作费用、征地拆迁、试验段土建工程等；自建部分以外的全部作为PPP部分，由社会资本方投资。PPP部分概算投资约219亿元，约占总投资的65%，采用“项目投融资+建设+运营+移交”的运作方式。项目建成后，社会资本方通过支付自建部分使用费的形式，取得自建部分资产使用权，全线的资产都统一交由社会资本方管理运营。项目开通运营后，社会资本方获得项目收益并支付项目运营成本。考虑轨道交通项目准公益性的特点，运营后成本大于收入，由A市财政核定收入成本后给予一定的运营补贴。

2016年6-8月，经过公开招标评标，确定了由社会资本方L公司和S公司组建的联合体中标。L公司为世界五百强企业、中国百强企业，房地产开发经营为其核心产业，能源、金融为次核心产业。S公司是国内最早上市的建筑施工企业，也是唯一一家从事地下施工的建筑类上市公司。与此同时，经过社会资本充分竞争后，PPP部分总投资降低至195.1亿元，较项目概算减少了23.9亿元。

2016年10月，社会资本方L公司、S公司与A市发改委、地铁指挥部签订五号线PPP项目初步协议，两家公司与A市地铁集团共同出资成立A市地铁五号线项目投资发展有限公司(以下简称五号线项目公司)，注册资本58.84亿元，其中L公司持股89.92%、A市地铁集团持股10%、S公司持股0.08%。2016年12月，市发改委、市地铁指挥部与五号线项目公司签订了为期16年的特许经营协议，其中建设期为5年、试运营期为1年、运营期为10年。由于社会资本方L公司和S公司都不具备地铁运营管理的能力和经验，五号线项目公司与A市地铁集团全资子公司A市地铁运营公司签订了委托运营协议，将五号线的建设期运营筹备、建成后的运营工作都委托给了A市地铁运营公司。

图1 A市地铁五号线PPP项目组织模式

至2018年末，五号线项目公司实际到位注册资本6.31亿元，占整个注册资本的10.3%。银行贷款提款14.7亿元，占贷款总额137亿元的10.7%。五号线PPP项目累计完成投资20.88亿元，占PPP项目总投资195.1亿元的10.7%。按照原先制定的五号线建设计划，到2018年末，五号线项目公司注册资本到位率应不低于40%，PPP项目投资额应超过80亿元，不低于项目总投资的40%。通过计划与实际的对比，可见项目实施两年多来，无论是融资还是工程建设方面，推进速度都极为缓慢。

鉴于当前设备、信号、车站装修等合同招标工作刚刚起步，结合工序转换周期及供应商供货周期判断，五号线PPP项目后期极有可能继续工期延误。延误就意味着工程造价的提升，初略估算建设初期工期延长1年将直接增加工程造价近亿元，建设中后期如工期继续延误，考虑到融资费用、人员工资、大型机械设备租金、场地租赁等因素，工期延长1年将直接增加工程成本2-5亿元。

此外，因五号线项目公司与中国中车集团浦镇车辆厂签订五号线车辆采购合同后，未能按照合同约定时间节点支付车辆采购进度款，中车集团已计划借助法律手段维护自身权益。拖欠车辆款项极易引起合同纠纷，并导致地铁列车交货日期延迟[2]。与之相似，根据委托运营框架协议约定，五号线项目公司应于筹备期前三个月预付2000万启动资金给A市地铁运营公司。然而五号线项目公司以概算金额不足、运营筹备方案需要核实为由推延，拖延了7个月才予以支付。A市地铁运营公司作为五号线地铁运营方，为了保障运营筹备工作有序推进，只能先行垫付了2000万元用于开展五号线运营筹备启动工作，一方面占用政府公共资金，另一方面运营筹备工作效果也必然受到影响，给后期五号线地铁运营工作埋下隐患。

与此同时，由于五号线项目公司内部重要岗位人员由社会资本方L公司、S公司委派，社会资本方之间出于各自利益和立场，在资金支付、建设管理、工序衔接等事项上也出现了一定分歧，导致五号线项目公司内部工作效率下降[3]。

上述种种迹象表明，五号线PPP模式应用两年来，项目推进情况远不如预期，已经开始偏离原先设计的正常轨道，项目后期能否顺利实施存在较大的风险和不确定性。

2 A市地铁五号线PPP模式问题分析

2.1 政府监管不力

在地铁五号线项目中，市政府授权A市地铁集团作为政府方出资代表进入项目公司，负责对项目公司实施监管，并授权A市地铁建设公司对五号线PPP部分实施建设监管。项目实施以来未能实现预期，与政府监管不力存在很大关系。主要体现在以下两个方面：

一是未能将监管的权利义务责任落实到位。由于五号线为A市第一条应用PPP模式的地铁项目，政府和建设监管方都缺乏相关经验，对监管的重视不够、难度估计不足，未能提前研究确定监管方的权利义务责任。政府只授予A市地铁集团、地铁建设公司监管责任，但监管的权利、责任、方式、力度都未能具体量化，监管方缺乏措施、遇到监管困难后也没有足够的应对预案，严重影响政府监管效果[4-5]；二是缺乏PPP监管经验和手段。虽然A市地铁建设公司有着稳定的管理技术人员团队和丰富的地铁自建管理经验，考虑到五号线为A市第一条应用PPP的地铁项目，A市地铁建设公司缺乏PPP项目监管经验，依旧简单套用自建模式下的管理手段来监管五号线项目。由于不具备包括停工、罚款、暂停支付款项等强硬监管手段，常规的监管手段难以在PPP模式下发挥效果，被监管方服从监管的意愿不高,对于增加成本或加大实施难度的监管建议和要求大多不予理睬，仍旧按照自身意愿处理，监管效果较为微弱。

2.2 自建部分与PPP部分衔接不畅

在五号线项目PPP模式下，人为划分为自建和PPP部分两部分由不同的主体建设后，两部分在建设过程中必然存在交集，需要相互紧密配合，相关明细事项和责任也需要提前明确。由于前期签订特许经营协议、初步协议时均以考虑方向性、原则性工作为主，细节事项考虑的较少，自建和PPP部分、政府方和社会资本方在工序衔接、责任权利上并未能提前考虑细致全面，未能将地铁建设可能出现的现象在合同条款上进行提前约定，导致实际工作时存在模糊部分，给五号线项目公司提供推卸责任、规避自身风险的理由。

2.3 五号线项目公司内部存在分歧

鉴于地铁PPP项目投资额巨大，涉及土建、设备、信号等多个专业，一般由两个以上社会资本方组成联合体，结合各自擅长的领域进行内部分工协作。A市地铁五号线项目公司中，社会资本方L公司、S公司均委派管理团队进入五号线项目公司，因此，五号线项目公司实际代表了两个社会资本方的利益。由于各社会资本方的立足点不同，难免存在利益上的差异，为此，社会资本方联合体之间容易产生分歧。且五号线项目公司中，L公司持股比例接近90%，拥有过半数的董事会表决权以及日常工作的主导权和资金调度权，S公司的诉求无法通过常规途径在公司内部得以解决，长期以往必然影响其建设和管理的积极性，对项目建设管理产生一定负面影响。

2.4 五号线项目公司缺乏经验

社会资本方中只有S公司有较为丰富的地铁土建施工经验，L公司之前基本没有地铁建设管理经历，因此L公司、S公司委派管理人员团队进入五号线PPP项目公司后，五号线项目公司也只具备地铁土建施工的经验。而五号线项目公司不但需要从事土建施工，还需要负责施工准备、通信信号车辆、车站装修、投融资、项目管理等工作。项目公司在地铁建设、管理方面经验缺乏，缺乏专业的建设管理团队,对地铁建设流程不熟悉，在工期紧任务重的背景下，需要较为独立的实施地铁建设任务，难免会在一些协调难度大、专业技术要求高的环节遭遇挫折，出现高投入低产出的局面。

2.5 低价中标带来负面影响

PPP模式自2014年在国内被大力推广，地铁PPP项目也是在这一轮大力推广中快速起步，除香港地铁以外，大陆绝大多数社会资本方以前均没有参与地铁项目PPP模式的经验，在集中上马的大环境下，难免会出现预算分析筹划不周全，或为了中标刻意压低投标价格的情况。在地铁五号线项目中这一现象尤为明显，L公司牵头的社会资本方之所以能在几家投标人中脱颖而出，顺利中标，主要依靠其在投标价格上的明显优势，然而低价中标必然带来一系列负面影响。社会资本方投标时约定融资费率为人民银行同期贷款利率下浮50%，实际上五号线项目公司签订的中长期贷款为人民币同期贷款基准利率，这意味着五号线项目公司每投入一笔资金都需要倒贴一半的融资费用，必然严重影响五号线项目公司及其实际控制方L公司投入资金的积极性，投资积极性低必然导致付款时效性不高，并出现了拖欠相关单位款项的情况[6]。

3 A市地铁五号线PPP模式的对策与建议

3.1 强化政府监管力度

就项目监管而言，首先必须明确监管方的权利义务责任，A市政府既然授权A市地铁建设公司负责建设期内五号线的建设监管工作，就应当就建设监管的权利义务责任进行细化明确，赋予足够的权利、明确相应的责任，以便于监管方更好的开展工作；其次，应该完善政府监督管理体系，监管体系必须贯穿五号线PPP项目始终，深入浸透各重要环节，才能保证项目的顺利推进。

3.2 构建流畅的项目公司管理体系

五号线PPP项目公司中政府方A市地铁集团出资10%，A市地铁集团作为政府方利益的代表，应当在项目公司管理中主动发挥出积极有效的作用，一方面要维护好政府方利益，另一方面要作为五号线项目公司两个社会资本方股东之间的润滑剂，引导各方围绕共同的目标和利益，稳步推进工作[7-8]。

由于当前L公司与S公司委派的人员都进入了五号线项目公司管理层中，同时负责项目的管理与建设，存在管办不分的现象，且工作中容易产生分歧。建议进一步完善五号线项目公司组织架构，将管理层和总承包部管理层进行分离，由牵头方L公司委派的管理团队负责项目的投融资、建设与运营管理工作，S公司委派的管理团队负责总承包部管理工作，这样可以避免不同的利益主体在分工中存在交叉的情况。通过这样的两级分工调整有利于提高管理和建设效率，理顺投资管理与工程建设之间的关系，也有利于五号线项目公司充分发挥社会资本方股东在项目投融资、土建工程建设等方面的优势[9]。

3.3 细化分工，重视配合

PPP模式的核心是政府与社会资本合作，政府方和社会资本方都有着各自的出发点和利益，合作过程中难免产生分歧，这时就需要完善细化工作界面划分，建立高效的协调机制。

在五号线项目中，重点关注A市地铁集团实施的自建部分与五号线项目公司实施的PPP部分在工序交接中的界限和责任划分、五号线项目公司委托A市地铁运营公司运营期间的权利和责任划分、五号线项目公司中两个社会资本方股东委派人员的工作界面和权利义务的划分等，工作界面划分应当尽量详细具体，切合地铁项目实际，具有可操作性。

此外，应当建立针对整个地铁五号线的争议协调机制，建议各参与方A市地铁集团、A市地铁建设公司、A市地铁运营公司、五号线项目公司、L公司、S公司等共同组建PPP项目协调管理机构，结合项目所处阶段派出各自的人员，定期或不定期开展协调工作，协调的事项包括五号线PPP项目工期延误责任争议，建设期政府方和五号线项目公司工序转换产生的争议、项目建成竣工验收争议、委托运营时资产接收争议、运营期间的争议等。争议协调程序可以采用先内部协调、后专家协调、最后司法协调的流程，最大限度的发挥协调作用，以实现维护项目顺利实施的目标。

3.4 建立项目实施过程中的再评估和谈判机制

地铁PPP项目实施复杂，周期较长，随着项目过程的不断推进和新问题新矛盾的逐步暴露，在十几年的特许经营期内，合同条款一成不变必然不能适应市场和环境的变化，建议及时引入再评估和谈判机制，并丰富完善合同体系。通过再评估和谈判机制，可以对项目策划阶段并未关注或判断不足的事项后期进行再次探讨，对合同约定进行细化和完善，有利于在过程中及时发现并解决问题，保护各方利益，保障项目长期有效合作。

3.5 提升五号线项目公司地铁建设管理经验

为弥补项目公司经验、专业建设管理人员不足的缺陷，建议从以下三个渠道着手：一是开展建设管理培训，由政府委派的监管方A市地铁建设公司对五号线项目公司进行建设管理经验的交流分享。在日常工作中A市地铁建设公司不但要做好监督管理工作，也要做好建设管理经验的指导传授工作，通过分专业培训指导，结合工序计划提前安排专项培训等途径，提高五号线项目公司管理人员地铁建设管理经验；二是加大专业人员的招聘，通过社会招聘的方式，迅速吸收经验丰富的建设管理人员进入五号线项目公司内部，起到提升地铁建设管理经验的目的；三是可以考虑将五号线项目公司难以胜任的部分工作移交给A市地铁建设公司，签订具体工作的委托建设管理协议，由A市地铁建设公司代为建设管理，但前提是应理顺两者的责权利关系。