农村宅基地流转探析：综述及启示

张汇粹

[摘要]在辨析宅基地与宅基地流转概念的基础上，对学界内的宅基地流转研究现状进行梳理总结，归纳评述了宅基地能否流转的三种观点，并针对我国近年宅基地改革中的试点实践提炼了宅基地流转的三种创新方式。当前，我国宅基地改革试点已逐渐进入经验总结阶段，未来将有望全面深化、推广改革，实现城乡土地联通配置，助力乡村振兴。

[关键词]宅基地流转;宅基地改革;乡村振兴

[中图分类号]F301.2[文献标识码]A

自2015年十二届全国人大常委会第十三次会议确定全国15个宅基地制度改革试点地区以来，宅基地的确权、流转等问题一直备受关注。2018年中央一号文件明确提出：“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。”2019年中央一号文件再次提出“稳慎推进宅基地制度改革”。可以看出，国家对农村宅基地改革的相关问题非常重视，梳理宅基地使用权流转的研究具有重要的理论意义和现实意义。

关于农村宅基地使用权是否可以流转、如何流转，目前在学界仍存在有大量的争议和讨论。由于宅基地流转涉及有关宅基地性质的确认、宅基地和农房相关权利的转移、农民相关收益权利的保障以及城乡土地联通等问题，随着改革的不断深入推进，归纳分析宅基地能否流转、如何流转的相关观点尤为重要。基于此，本文试图通过归纳学界相关研究，辨析宅基地流转的概念内涵，梳理归纳宅基地使用权流转研究相关的主要观点，进而分析当前研究中各种观点和方法的合理性，以期为促进我国深化农村宅基地改革实践，以及城乡融合发展和乡村振兴的顶层设计提供一定参考依据。

1 宅基地与宅基地流转的概念内涵

我国法律中关于宅基地概念的解释是：宅基地是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。宅基地的所有权属于农村集体经济组织。从使用属性上来说，宅基地是指农村集体经济组织为满足本集体经济组织内成员的生活需要和从事家庭副业生产的需要，而分配给其家庭使用的住宅用地及附属用地（刁其怀，2017）。

宅基地流转从物权上讲即对宅基地事实上的处分，流转对象应是所有权，但基于我国特殊国情，宅基地的所有权属于国家，因此现行法律规定中宅基地流转即指宅基地使用权流转（丁沙沙，2018）。宅基地使用权流转的含义即是拥有宅基地使用权人将宅基地使用权转让给另一使用权人（刁其怀，2017），宅基地使用权不得单独转让，地随农民房屋一并转让（王崇敏，2016）。

我国现行法律并不禁止宅基地使用权流转，但仅限在同一集体经济组织成员之间流转。随着宅基地确权登记以及相关经济激励机制的推广，很多之前多占、超占甚至合理使用的宅基地由农户逐步退出，进而出现较多闲置宅基地亟待盘活。在近年的宅基地改革中，很多试点地区对宅基地流转的范围和方式进行了创新性的探索，宅基地流转的内涵正在实践中不断被扩充。在部分宅基地闲置、人地关系紧张、城乡用地亟待协调统一的背景下，宅基地的合理有效利用将对社会稳定和经济发展有重要影响，宅基地是否可以流转、如何流转即是宅基地能否实现优化配置的重要一环。

2 宅基地能否流转的几种观点

关于宅基地使用权能否流转在学界有较多的讨论和不同的看法，目前的研究主要可分为禁止流转观、自由流转观和有条件流转观这三类具有代表性的观点。

2.1 禁止流转观

由于农村公住房体系和制度的缺失，农民可以享受到的社会保障较少，处于相对弱势的地位，农村宅基地对农民这一特定群体实际具有福利性质，是农民最后的保障。党的十八大特别强调，要在住有所居等民生问题上持续取得新进展。因此，宅基地制度改革的重点和核心应该只是保证农民“户有所居”的权利（贺雪峰，2016）。如果允许自由转让，在大量资本涌入时，农民很可能由于不完全理性如短视，对未来发展缺乏通篇考虑而草率出售宅基地，而这很有可能导致部分农民丧失安身立命的生存条件，继而可能形成一定的社会隐患。若完全开放宅基地市场，必然会扩大城镇化风险，影响社会稳定（贺雪峰，2016）。因此应该禁止宅基地使用权的流转，留住农民最终的社会保障。

2.2 自由流转观

宅基地入市，既是农村土地制度改革，也是以租赁为主的城镇住房供给侧结构性改革（黄小虎，2016）。从必要性来说，一方面由于农民手头的财产主要就是土地和房屋，宅基地流转可以成为农民增加财产性收入的重要渠道，支持宅基地流转即是支持农户收益权的保障;另一方面随着城市化的发展，部分农民已进城购房，很多地区城市用地紧张而农村宅基地闲置较多，部分农民对于宅基地的处置有较强的自主意识，但农村土地的流转通常为政府所垄断，造成土地供需不匹配和资源配置的浪费（王海婷，2018），也阻碍了农民享受土地增值带来的溢价（黄征学，2018）。从可行性来说，能进入流转市场的宅基地会经由市场选择，一般是少数地区（如城乡接合部）的宅基地市场会比较活跃，因此不会造成对宅基地乃至農村的巨大冲击（吕萍，等，2017）。土地改革的基本方向是从根本上消除我国土地“半贷币、半商品”特征，回归其可由市场交易的商品本性（周其仁，2013），因此应该允许宅基地永久使用权入市交易、自由流转。

2.3 有条件流转观

我国目前在农村土地制度方面参考的是“批租制”，短期内不会改变。若完全自由地开放农村宅基地市场，极易引发系统性风险（Wu Yuzhe，等，2018）。若完全禁止宅基地流转，则与当前的社会实况不符。首先，宅基地私下流转已具备一定规模，且按照“房地一体原则”，附着于宅基地上的房屋流转事实上也必然导致宅基地使用权的正常流转，宅基地流转亟待规范;其次，随着改革试点的推进，大量闲置宅基地释放，要实现农地资源的优化配置，宅基地流转势在必行;最后，要想让农民有更多的财产性收入、平等享有城镇化带来的收益，必须允许宅基地流转，通过扩大流转市场使农民获得更多的溢价收益。因此，宅基地制度改革要权衡“特殊的权利安排、特殊的取得方式与特殊的社会目标”这三者的关系（刘圣欢，杨砚池，2018），建立有条件的流转制度。如从社会发展状况上来说，应在农业现代化和城镇化发展较成熟的基础上允许流转（李雯怡，2018）;从流转规范性上来说，应首先由政府统一规划指导，建立相关流转平台（叶红玲，2018）;从流转地区上来说，在欠发达地区和贫困地区应有条件松绑，如对长期承包租赁土地的城镇人员、非本村但获得长期土地经营权的农民、自愿下乡从事种植或养殖业的大学生等，可根据实际情况允许其获得宅基地，以促进当地的发展（赵香兰，2012）;从流转使用权人（农户）角度来说，应先提高农民的法律意识和权利意识（赵姚阳，2018）;从流转期限上来说，必须先科学确定使用期限，明确使用权期限届满之后该如何处理住房问题（乔新生，2018），等等。有条件流转观即认为应根据不同地区的实际发展状况，在满足某些条件的前提下允许宅基地进行流转。

在上述关于宅基地能否流转的观点中，禁止流转观和自由流转观都各有理论和现实依据，但也都不够全面。基于我国当前城乡发展的实际情况综合来看，有条件流转观更具渐进性，通过设定一些合理的限制条件，既实现宅基地在一定程度上的流转，又保持农村发展的稳定、保障农民的相关权利，能够较好地顺应现实中不同地区的差异性，最终促进社会福利改进、城乡协调发展。这是我国目前的宅基地改革试点中较受认可的观点，但也仍待根据时间和试点发展来总结与规范。

3 宅基地流转的方式

现今宅基地如何流转主要讨论的是流转主体与流转范围的问题。在宅基地改革试点之前，宅基地流转的限制较大，仅限在同一集体经济组织成员之间流转。根据流转推动主体的不同，可将流转模式分为农户自发型、集体主导型和政府推动型（陈利根，成程，2012）。当前各试点地区相关政策、制度逐渐成熟，正处于总结经验的阶段。学界内有相当数量的文章对试点状况较好的地区相关创新政策进行了讨论，因此以下内容将重点说明试点实践中的创新流转方式。根据流转主体与流转范围，在试点地区的相关研究可分为以下三类。

3.1 同一村集体中的经济成员之间

大多数农村地区仅允许农村宅基地和住房在本集体成员之间流转，这是符合现行法律规定的流转方式。由于我国土地每三十年一确权，同村流转一方面能起到调节的作用，另一方面能内部消化闲置宅基地，均等农民权益。这一方式的优点在于便于村集体管理与掌握宅基地，能有效控制宅基地市场的风险，维护村集体稳定。但此方式通常过于传统和保守，其局限性主要在于，由于城镇化的发展以及部分农民的迁徙导致了村庄一定程度的空心化，但村集体内对本村宅基地的需求有限，以及需求方的获取资格有限（如一户一宅、面积限制等），从而导致闲置宅基地的流通不畅。尤其对于地理条件较好、经济较发达的地区来说，仅限村集体内的成员之间进行宅基地流转将造成资源的非优化配置和社会福利的损失。

在目前的探索试点中，有地区对此方式的流转进行了创新。如叶红玲（2018）在调研中发现，云南省大理市海东镇的石头村由于历史经济开发原因村民集体搬迁，此村基本成为荒村，在大理市的改革试点中，该村大胆创新，在村民自愿退出宅基地后将宅基地整村流转入股集体经济组织后“打包入市”，由村集体股份合作社进行综合整治以自主发展观光旅游业，实现宅基地资源的优化利用。这一创新流转方式由村集体统一协调和组织，既具有规范性，又能创造规模效益，并保留了宅基地作为村民的最终风险承担。

3.2 跨村镇的农村居民之间

在某些试点地区，当地政府允许宅基地在不同的村集体之间流转，前提是受让宅基地的农户必须放弃其在原村集体的宅基地。如蔡高强，等（2018）以湖南浏阳市为调研对象时发现，农村宅基地使用权允许在本市范围内的农村集体经济组织成员之间流转，有些原住在较偏僻山村中的农户通过宅基地流转搬到了本市较发达的乡村地区，并由政府颁发房屋产权证件予以确权。

这一创新流转方式从宅基地需求方来说扩大了市场范围，即由同村发展到同区、同镇、同市，提高了宅基地供需的匹配度。对需求方的农户来说，由于村镇发展之间存在差异性，允许农民通过宅基地流转搬到其他农村地区尊重了农民自由迁徙的权利，并在满足部分农民日益增长的美好居住需要的同时，增加了市場转让竞争性程度，让受让主体享受到了更高的转让收益，实现了土地资源的优化配置和社会福利的帕累托改进。

3.3 村集体与城市之间

我国现行法律关于宅基地的使用具有严格的限制条件，即不能将宅基地使用权直接转让给城镇人口。但在城市用地紧张的背景下，一些试点地区也对统筹利用城乡建设用地进行了多维度探索。如浙江义乌市政府制定了《义乌市“集地券”管理暂行办法》，可将宅基地使用权人自愿退出的宅基地以及废弃闲置的农村建设用地等进行复垦，验收合格折算成建设用地指标，即“集地券”。在这一创新举措中，耕地总面积不变，未触碰耕地保护政策的底线，但进一步提高了村集体和农民的收入水平，也满足了城市中开发商的土地需求。朱从谋，等（2017）基于增值收益分配模型研究发现，义乌的实践兼顾了国家、集体、个人的土地增值收益分配。这种间接流转的机制通过城乡调节，不仅提高了建设用地的集约利用水平，也实现了土地资产变现，为农村基础设施建设筹集了部分资金。

在城乡用地流通中其他维度的探索还包括放宽宅基地的使用权，即可由农户在设定一定使用年限的前提下，将宅基地使用权出租给外来人口（一般为城镇人口）用于居住、开展商业活动等。在大理市银桥镇通过改革，外来人口可在当地向农户租赁宅基地使用权，修建房屋并开展餐饮、客栈等商业经营，由村集体收取土地收益调节金。刘圣欢，杨砚池（2018）认为这一方式遵循了“使用者付费”的产权安排思路，是对宅基地收益权能的积极探索。目前这一探索涉及宅基地的使用性质等问题，在一定程度上符合我国试行农村宅基地“三权分置”的试验方向，但其具体规定和举措仍待确立和完善。这一创新流转方式一方面满足了部分城市居民向农村转移的需要，类似“逆城市化”的迁徙能带来城市文明向农村的传播和农村技术的进步;另一方面能利用市场化的方式提高宅基地的使用效率，在农村自我积累过慢和政府补贴力量不充分的情况下，由城市反哺农村，为农村的发展提供持续性的经济支持。

上述流转方式均是来自于宅基地改革试点地区的实践探索，且均在一定程度上突破了我国现行法律的限制。这些探索和研究对试点地区具有重要的现实指导意义，不仅可以为其他地区提供借鉴，更能在对试点经验、规则的总结的基础上为我国未来宅基地相关制度改革提供重要参考。

4 研究启示与展望

4.1 研究启示

作为宅基地改革中的重要一环，宅基地流转研究目前已取得一定的进展，但还不能满足中国农村经济发展，尤其是乡村振兴、城乡融合和区域协调发展等国家战略对宅基地改革的要求。借鉴已有成果的基础上，启示如下：

4.1.1 宅基地流转相关配套制度要完善。宅基地流转与宅基地确权、退出机制等等都是相辅相成的，是宅基地整体改革中承上启下的一部分。

4.1.2 宅基地流转试点中期要及时调整，避免偏差。宅基地改革事关农民的幸福感、获得感以及城乡社会的和谐稳定，需要稳慎推进，切忌在改革中为追求某一方面的目标而忽略全局，或被某些利益集团左右而忽视农民民生大计。

4.1.3 宅基地流转相关方式方法在试点后期需注重研究和提炼。地区试点的目的是为了向全国提供试点经验，在试点地区宅基地流转日趋成熟时，应注意结合相关地区的实际情况和特征提炼出一定具有普适性的政策建议，以供全国其他农村地区参考借鉴，为全国的农村宅基地改革献力。

4.2 研究展望

通过上述研究分析，结合我国宅基地发展的客观现实来看，未来宅基地流转的研究可能需重点围绕下列问题着力：

4.2.1 流转方式的多渠道多维度创新。鉴于我国农村宅基地改革的必要性和巨大潜力，可以认为宅基地流转是势在必行的。虽然基于我国当前制度的制约无法完全自由流转，但有条件流转在未来将很大可能推广至全国。由此，探究各种流转方式将具有重要的理论意义和现实价值。

4.2.2 流转收益分配机制创新研究。宅基地流转的重要目标是保障和增加农民的财产性收益，由于宅基地在流转过程中会变现土地增值收益，会带来财富的再分配，政府、村集体、农户乃至受让人之间收益分配的方式、期限、风险管控等也需要进一步的制度分析，以减少潜在矛盾。

4.2.3 城乡统一住宅市场和住房保障体系构建分析。党的十九大报告中强调，实施乡村振兴战略，应建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，保障农民财产权益。一旦允许宅基地流转，必须深化城乡住房制度改革，规范构建城乡统一的住房市场和住房保障体系，如增收农村房屋房产税、开放城市公租房和廉租房体系等等。由此，探究如何通过宅基地流转构建城乡统一住宅市场和住房保障体系，将成为这一领域研究的顶层设计目标。

[参考文献]

[1] 蔡高强，王进，杨佳浩.浏阳市农村宅基地制度改革的实证研究[J].湖南工业大学学报（社会科学版），2018，23（04）：32-38.

[2] 陈利根，成程.基于农民福利的宅基地流转模式比较与路径选择[J].中国土地科学，2012，26（10）：67-74.

[3] 刁其怀.宅基地退出概念辨析[J].中国土地，2017（03）：32-33.

[4] 丁沙沙.浅析宅基地流转的法律问题[J].法制博览，2018（03）：57-58.

[5] 贺雪峰.农村土地制度进一步改革应坚持的原则[J].云南行政学院学报，2016，18（05）：4.

[6] 贺雪峰.农村宅基地改革试点的若干问题[J].新建筑，2016（04）：15-17.

[7] 黄小虎.农民宅基地能入市吗[J].中國乡村发现，2016（06）：102-105.

[8] 黄征学.我国城镇化进程中的土地制度变迁[J].宏观经济管理，2018（11）：33-42.

[9] 李雯怡.农村宅基地流转制度研究[J].法制与社会，2018（21）：174-175.

[10] 刘圣欢，杨砚池.农村宅基地“三权分置”的权利结构与实施路径—基于大理市银桥镇农村宅基地制度改革试点[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2018，57（05）：45-54.

[11] 吕萍，陈卫华，钟荣桂，等.关于农村宅基地制度改革方向的思考[J].中国土地，2017（12）：22-24.

[12] 乔新生.中国是否应该放开宅基地购买权[N].证券时报，2018-11-26（A03）.

[13] 王崇敏.宅基地使用权制度现代化构建[M].北京：法律出版社，2016.P185

[14] 王海婷.城乡结合部宅基地使用权流转的探讨[J].法制博览，2018（22）：174-175.

[15] Wu Yuzhe， Zhibin Mo， Yi Peng， & Martin Skitmore. Market-driven Land Nationalization in China： A New System for the Capitalization of Rural Homesteads [J]. Land Use Policy， 2018（1）： 561.

[16] 叶红玲.“宅改”造就新农村—大理、义乌宅基地制度改革试点探析[J].中国土地，2018（05）：4-12.

[17] 赵香兰.宅基地使用权流转可有条件松绑[J].中国土地，2012（06）：59.

[18] 赵姚阳，戴纯.失地农民宅基地流转意愿及其影响因素研究[J].农业与技术，2018，38（03）：147-150+180.

[19] 周其仁.改革的逻辑[M].北京：中信出版社，2013：170-171.

[20] 朱从谋，苑韶峰，李胜男，等.基于发展权与功能损失的农村宅基地流转增值收益分配研究—以义乌市“集地券”为例[J].中国土地科学，2017，31（07）：37-44.