《森林法》修订：进一步夯实守护绿水青山的法律基础

文｜张一诺 刘盈含 曹红敏

6月25日，《中华人民共和国森林法（修订草案）》提请第十三届全国人大常委会第十一次会议初次审议，引起社会高度关注。

现行《森林法》自1998年修正以来，其在保护和合理利用森林资源、加快国土绿化、促进林业发展等方面发挥了重要作用。当前，林业建设面临的新形势、新任务和功能定位已较过去发生较大变化，迫切需要对现行《森林法》作出相应修改完善，为林业改革发展提供立法指引和法治保障，为守护绿水青山以及人民的生态福祉进一步夯实法律基础。近日，记者就有关问题对北京林业大学生态法研究中心主任杨朝霞进行了专访。

从管理到治理或是一大转变

从1998年到2019年，20多年来，中国林业发生显著变化：从以采伐木材为主到以生态建设为主，从集体林权制度和国有林场改革不断推进到愈加重视林农权益保护……“最重要的一点是提出生态文明建设的理念。从环境保护观到可持续发展观，再到生态文明观，堪称伟大的历时性进步。这些新理论和新观念，必须要体现在《森林法》的修改过程中，要转化为具体的制度。”杨朝霞说，此次《森林法》修改，要将习近平生态文明思想、生态文明发展观作为它的指导思想，特别是要贯彻“绿水青山就是金山银山”的“生态资本化”理念。杨朝霞阐释说，要处理好生产（林业）、生活（林农）、生态（林子）三者之间的关系。一是实现生产（林业）发展。要实现林业的产业化、现代化和生态化，要有序推进规模化经营，实现乡村振兴和林区发展。二是实现生活（林农）美满。要让林农和公众得到林业发展的实惠，林权和森林环境权得到保障，生态扶贫和生态补偿要有序展开，还要让林农有幸福感和获得感。三是实现生态（森林）良好。要提高森林覆盖率，改善森林质量，确保森林资源的可持续利用，维护森林生态平衡和森林生物多样性等。

杨朝霞认为，《森林法》的修改应坚持七项原则。一是协调发展原则。既要发展好林产业，又要保护好森林生态系统。二是保护优先原则即生态优先原则。生态区位特别重要或者生态状况脆弱，以发挥生态效益为主要目的森林要划定为公益林，实施严格保护，在做好保护的前提下合理利用。三是保育结合原则。既要把存量的林子保护好，同时也要做好增量，提高森林覆盖率，增加森林生态服务功能等。四是合理利用原则。森林既是可再生的自然资源，也是典型的生态要素，要积极利用，但必须做到合理利用。五是分类管理原则。“此次修改将森林分为公益林和商品林，进行分类经营，分类管理。类型化是非常重要的一个方法和思路，分类管理、分类施策是一项重要的原则。” 六是公平公正原则。要协调好有利益冲突的主体之间的关系，保护好林农权益，做到公平公正。七是公众参与原则。森林资源的可持续利用和生态安全保障，需要政府主导。在政府主导的同时也要发挥公众作用，让群众参与到森林保护、合理利用工作中去，对政府是否执法履职、程序是否合法，对企业是否履行义务等进行监督。“从林业管理变为林业治理，可以说是《森林法》修订的一大转变。”

四大亮点引人关注

此次《森林法》修改可谓亮点颇多，其中的森林权属制度、森林采伐制度、分类经营和分类管理制度、公益诉讼制度等的增加或明确，或是其中最重要的四大亮点。

根据森林生态建设和林权制度改革的实践经验，《森林法》（草案）增加“森林权属”一章。杨朝霞说，一是细化和强调了森林资源国家所有权制度。通过明确国务院代表国家行使国有森林资源所有权，国务院可授权有关部门行使或者由有关部门委托省、自治区、直辖市人民政府代理行使所有者职责。这就规定了森林资源国家所有权的行使主体，有利于保护国有森林资源。譬如，如果出现损害森林资源的行为，可分级行使，提起公益诉讼。二是明确集体所有和国家所有由农民集体使用的林地依法实行承包经营，承包方可自主决定依法采取出租（转包）、入股、抵押、转让等方式流转林地经营权、林木所有权和使用权。三是明确国家鼓励、支持和引导多种所有制的林业经营主体在依法取得的国有或者集体林地上发展多种形式的林业产业等。林业产权制度是最重要的一项制度，有助于进一步解放和激活生产力，促进林业又好又快的发展。

根据森林生态区位和主导功能的不同，实践中将森林分为公益林和商品林，采取差异化的政策管理措施。此次修法将这一成熟可行的实践经验上升为法律制度。

杨朝霞说，公益林实行严格保护，只能进行抚育和更新性质的采伐，公益林其实也是可以经营的。草案规定，可以合理利用林地资源和森林景观资源，发展非木质资源利用的产业（如森林旅游），但应符合生态区位保护要求，不得破坏公益林生态功能。针对公益林的生态功能属性，草案规定，国家建立森林生态效益补偿制度。未划定为公益林的森林属于商品林，主要发挥经济效益。同时，商品林也要兼顾生态效益，草案规定，采伐商品林应当依法办理采伐许可证。

采伐制度也实现了非常大的转变：下放采伐限额审批权——采伐限额由省级人民政府批准，报国务院备案后实施。这对各个省份因地制宜发展林产业十分有利。同时还缩小了采伐许可证的适用范围——草案将采伐许可证核发范围缩小到林地上的林木采伐。杨朝霞还提醒说：“自然保护区外的竹林是不需要采伐许可的。”

为强化森林经营方案的地位和作用，草案规定，国有林业企业事业单位应编制森林经营方案等。草案还新增“监督检查”一章，强化了森林资源保护的监督检查措施，特别是规定了森林公益诉讼的内容。

12个方面或将进一步完善

“《森林法》（草案）》一审稿还有可以进一步修改和完善的空间，我总结为12个方面。”杨朝霞说。

第一个方面，建议将基本原则规定为“协调发展原则、保护优先原则、保育结合原则、合理利用原则、公平公正原则、分类管理原则、因地制宜原则和公众参与原则”。

第二个方面，建议增设“森林环境权”——公众进入森林游憩、观赏的权利。“森林保护知情权”——政府要进行信息公开。“森林保护参与权”——政府决策，社会组织、林农等公众均可参与。“森林保护救济权”——当林农权益及森林环境权益受损时，有起诉的权利。

第三个方面，建议健全和完善国家森林资源所有权制度。“有关部门”到底是谁？应进一步明确。譬如，可以明确规定：“国务院可以授权有关县级以上地方人民政府及其林业主管部门代为行使国有森林资源所有权”。

第四个方面，在国有产权制度当中要强调“有偿使用”。国家所有的森林、林地、林木，可以依照有偿使用原则，确定给多种所有制形式的林业经营主体使用。这将有效防止权力的滥用和国有资产的流失。

第五个方面，进一步规范林权流转。建议在第十四条增加“国家要采取抵押担保等措施，加强林权流转的风险防范。”

第六个方面，对于林业经营，建议加上“统分结合、分类经营”的原则。宜统则统，宜分则分，不宜“一刀切”。

第七个方面，建议进一步细化生态补偿条款，原则性规定适用租赁、赎买、置换的条件和顺位，提高可操作性。

第八个方面，建议在第三十条第二款中增加“国家综合性消防救援队伍，应当按照科学防火原则，履行国家赋予的、森林火灾预防和扑救职责，提高森林防火的安全性和有效性。”要防止不必要的损失，尤其是人员的重大伤亡。

第九个方面，建议在第四十七条“鼓励发展速生丰产林”中增加约束条件“在因地制宜和保障生态安全的前提下”。此外，运输证废除后，为加强对林木采伐的监督检查，建议规定采伐林木来源标识制度，否则没有抓手。

第十个方面，第六十二条的监督检查中，建议增加“设立林业执法综合机构和队伍。”如此，依照本法规定，林业主管部门可设立综合林业执法机构和队伍，对森林资源保护、修复进行监督管理。没有林业执法机构或执法机构没有身份，执法查处将难以开展。

第十一个方面，建议将第六十四条相关内容修改为“对破坏森林资源及其生态环境，损害国家利益或者社会公共利益的行政行为和民事行为，有关机关和组织可以提起诉讼。”如此，或很好地把国有森林资源受损的救济和国有、集体所有森林生态环境受损的救济两相结合地解决了。

第十二个方面，第七十二条中应增加处罚内容“盗伐、滥伐的林木，以及变卖盗伐、滥伐的林木所得收益，应当没收。”这将有助于更有力地打击盗伐滥伐林木的不法分子。