协同治理理论视角下农村义务教育阶段“营养改善计划”现实困境与对策研究

徐娴

[摘           要]  充足的营养是保障学生身体发育和学习发展的基础，这不仅影响学生的身心健康，也事关学生的全面发展乃至整个国民健康与人才培养的质量。“营养改善计划”作为提高学生健康水平的关键一环，近年来取得了许多成就，但也面临着许多问题。由此，应当基于协同治理理论构建“主体—目标—方式—过程”四维度模型，建立农村义务教育阶段“营养改善计划”的研究框架，以此解决农村义务教育阶段“营养改善计划”现实困境，提高计划实施的科学性与有效性。

[关    键   词]  协同治理;营养改善计划;教育管理

[中图分类号]  G522.3              [文献标志码]  A               [文章编号]  2096-0603（2019）22-0132-02

在教育脱贫过程中，保障学生营养水平不断提高，确保儿童及青少年能够有个健康成长的生活学習环境是提高教育水平的基础，是确保教育质量的前提。由于经济发展滞后，当前农村地区特别是西北农村地区学生的营养不良问题比较突出，严重影响了农村地区学生的健康成长和城乡教育公平的实现。调研组选取了陕西省农村义务教育学生营养改善计划国家试点县——商洛商州区与地方试点县——杨凌示范区作为调研地点，通过实地调研发现“营养改善计划”的现实困境并结合协同治理理论构建“主体—目标—方式—过程”四维度模型，得出针对这些问题的政策建议与措施。

一、协同治理理论及其实现路径

农村义务教育阶段的“营养改善计划”涉及教育扶贫、食品安全、公共管理等多方面，其具有实践性、复杂性和动态性，决定了对农村义务教育阶段“营养改善计划”不能仅仅依靠单一治理理论来解释。协同治理是由单一治理发展而来的一种新的治理视角，是协同理论与治理理论的有机结合。

协同治理及其理论为农村义务教育阶段“营养改善计划”研究提供了新思路和新方法。当前，农村义务教育阶段“营养改善计划”主要是以政府单一主体实施为主，采取分学校、分部门、条块分割的治理模式。这些模式难以解决农村义务教育阶段“营养改善计划”食品安全事件突发性和追责的困难性与政府治理能力

有限性之间的矛盾。因此，政府需要寻求一种新的治理模式，而协同治理理论的提出提供了一个有益视角。协同治理理论强调协调和整合政府、学校和企业的资源，实施跨组织边界的协同行动，有助于克服“营养改善计划”实施过程中政府单一主体治理模式“失灵”问题，调动全社会的资源和力量，提高“营养改善计划”的成效。从这一理念出发，在农村义务教育阶段“营养改善计划”中，要改变过去政府单一主体、分学校、分部门、条块分割的治理方式，形成政府、学校、企业和公民等多元社会主体有效协同的“营养改善计划”协同治理。

二、“营养改善计划”现实困境

（一）实施主体参与“片面化”

在协同治理理论的分析框架中，实施主体层面上的农村义务教育阶段“营养改善计划”过程涵盖了众多的利益相关者，这些利益相关者把自身的利益诉求和价值偏好引入实践活动，以求最大限度地实现自我利益最大化。在农村义务教育阶段“营养改善计划”实施过程中，主体由政府、企业、学校这三者构成，其中政府主管统筹兼顾，由教育局进行企业招投标、对学校供餐环境环节进行监督管理;企业则负责在中标后主管招标、配送、验收、贮存、加工、发放、监督这七个方面;学校主要负责食材的贮存、制作、分发和处理以及用餐环境卫生的建设。虽然各个主体各自有负责的领域，但是在许多工作的“交叉口”需要各部门共同参与协作，而非由一方主体片面管理，如食品安全监管方面等。

（二）考核目标“形式化”

“营养改善计划”目标涉及政府、学校、企业等主体，以上不同主体的差异性目标需求从宏观、中观和微观的层面影响计划实施的进程与效能。“营养改善计划”各类目标里，终极目标无疑是实现提高学生的营养水平、增强其体质。政府的教育部门是“营养改善计划”的主管部门，教育局会不定期对实施计划的学校进行政策落实考核，但是现实中考核大多流于形式，考核标准没有明确的规定，导致政策无法落实。

（三）实施方式“单一化”

协同治理理论解释复杂性问题的优越性之一是“实现了‘认识论哲学的转型，以‘多样性思维范式取代了‘单一性的思维范式，实现了治理方式多样性与复杂治理系统的有效匹配”，而“营养改善计划”在实施过程中，营养餐常常过于单一，甚至有学生指出营养餐有时与本地的饮食习俗不同，有些时候吃不惯。在营养结构方面，有些学校并没有按照规定制定科学的食谱，反而搭配不合理，营养不均衡，只管吃饱，不管营养，极大地偏离了营养改善计划的目标。

（四）实施过程缺乏监督

“营养餐”的直接实施主体是学校，学校是“营养餐”制作、配送、发放的第一现场，然而学校却往往缺乏有效的监督。如在资金使用方面，学校的信息公示经常不到位，引起许多家长的质疑，而且“营养改善计划”实施中还存在学校虚报学生人数、补助款发放和使用不规范以及学校食品采购中出现吃回扣现象等问题。一些地方还未实行营养餐资金专账核算，甚至少数学校财务人员用个人账户管理项目资金;还有地方竟然未按制度要求使用实名制，很难保障项目上报数据的真实性准确性。

三、协同治理理论下的“营养改善计划”对策

（一）构建多元主体共同参与治理的保障与实施机制

通过制度创新，构建多元主体共同参与治理的保障与实施机制，成立一个体互动式的共同参与治理网络体系。“营养改善计划”需要发挥政府主导作用，责权分明，动员多方合作。该计划涉及多个部门，具有长期性、受众面广、资金投入大、涉及部门庞杂的特点，单靠政府无法很好地实行该计划，故需要全社会关注和家庭的支持。充分发挥政府的主导作用，加大投入并设立专项基金，鼓励政府、社会团体、基层群众性组织和企业的互相合作，通过良性互动，发挥优势互补的作用，提高社会和家庭对促进学生营养健康的认识和投入，共同改善学生营养健康。

（二）以营养健康价值为导向，以立法规范为支撑

大力开展营养健康价值导向教育宣传。可持续性的营养餐计划不仅仅是为学生提供食物，对其进行营养教育也是一项非常重要的工作。随着学生营养知识水平的提升，他们对营养餐的依从性也更强，营养干预才能取得良好的效果。学校应该将学生饮食观念和行为的培养、膳食营养和食品安全知识的获得等贯穿于课程之中，学校教师要担起宣传营养知识的责任，推动该政策的实施。

在立法规制方面，建议着手制定《儿童营养法》等，推动营养餐立法，为营养改善计划的长期实施提供法律保障。为了确保资金使用安全，建议加入严格准入、审计制度。对于滥用、欺诈或伪造手段获取学校营养餐专项资金的人员进行一定的处罚，保障营养餐资金用在刀刃上。只有有了法律这一坚强后盾，儿童营养改善计划才能长久而有序的发展。

（三）创新实施方式，因地制宜

因地制宜，突出地方特色。不同地区农村义务教育阶段中小学生的营养健康特点、食物资源和饮食习惯有所不同，全国性的学生营养餐项目如果采用自上而下的集权式管理模式，存在服务性差、沟通协调不良等问题，只有因地制宜，才能充分发挥地方特色，故要结合当地特点，因地制宜开展多途径、多形式的“营养改善计划”，如为学生提供营养均衡的早餐或午餐，为住宿生提供一日三餐;科学制定供餐食谱;结合营养强化食品或营养包等。

（四）加强监管制度建设

农村义务教育学生营养改善计划办公室督查组在2016年考察后指出，有的学校存在样品留样、卫生消毒、原辅材料存放等要求落实不到位的问题。近期发生的多起食堂食材腐败事件以及企业配餐出现的食品安全问题也常常见诸报端，说明食堂食材贮存与企业配餐的招投标及管理存在很多问题。故要加强监督管理，确保食品安全和资金安全，让“每一分钱都吃到学生嘴里”，确保孩子吃得放心、吃得安全、吃得健康。

学校食堂作为营养餐的贮存、制作和处理的第一现场，是监管的重点。食堂安全卫生考核应当对硬件设施方面有明确的要求，做好24小时食品留样等一系列的考核监督，政府可采取不定时抽查走访等方式对此进行监督管理。

政府作为学校与企业的桥梁，也应当受到监管。在资金使用和招标方面，要及时发布公告、公平公开竞争，对投标人的资质要有严格的要求，并组建专家团队对企业进行相关的审核保证招标单位的优良，而非一味看重价格低。在食品安全方面，由食品监督局主管营养餐的质量问题，进行定期监测和不定期抽查。

除此之外，还要完善社会组织的监督机制。以下发文件和出台政策的形式，在制度文本中确定赋予社会组织以合法的参与地位，遴选社会信誉度高且机构运作规范的第三方组织来执行监督职责，以保证治理过程中权力行使的透明性和公正性。

我国农村义务教育阶段“营养改善计划”涉及多个部门，具有长期性、受众面广、资金投入大、涉及部门庞杂的特点，在社会转型的大背景下，该计划正在往多方协作、共同管理的趋势发展。协同治理理论构建的“主体—目标—方式—过程”四维度模型，有效地将计划参与的主体、实施方式、目标追求和实施过程有机地衔接起来，从而寻求与政府管理战略意图相适应的治理模式，在提升治理现代化的同时，亦是为“营养改善计划”求得了更大的发展空间。为克服实施主体参与的“片面”、目标考核的“形式化”、实施方式的“单一”、实施过程的“缺乏监督”等局限性程度，通过制度建设、多方协作、价值引导和法治规范的四位一体式联动改进与完善，希冀计划管理模式能以更为规范和成熟的形式出現，提高“营养改善计划”的有效性和科学性。

参考文献：

[1]孟翔飞，高婷婷.协同治理理论视角下的城市扶贫路径探析[J].理论界，2018（10）：29-35.

[2]王莹.协同治理理论内涵及在城市公共安全治理中的应用[J].改革与开放，2018（19）：112-116.

[3]黄巨臣.农村教育“技术治理”精细化：表现、局限及其应对：基于协同治理理论的视角[J].湖南师范大学教育科学学报，2018，17（4）：93-99.

◎编辑 武生智