行政处罚权限 地方困局如何破解

阿计

在近期召开的省级人大立法工作交流会上，全国人大常委会法工委有关人士披露，正在研究行政处罚法的修改，其中准备考虑适度扩大地方性法规设定行政处罚的权限。这一信号意味着，困扰地方治理已久的一个制度难题，已到了必须解决的关口。

1996年出台的行政处罚法，是我国第一部规范行政机关共同行为的法律。此前，由于缺乏法律规制，“滥罚款、乱处罚”等乱象已成社会公害，其时坊间流传的“十个大盖帽管一顶小草帽”之类的民怨，足以印证行政处罚的过多过滥。这样的时代背景，也决定了“治乱”是行政处罚法的一大基调，由其开创的诸多制度安排，更是为日后行政许可法、行政强制法等控权行政法的制定提供了示范，堪称推动依法治国、依法行政的里程碑式立法。

从立法设计看，行政处罚法取得成功的关键，就在于规范了行政处罚的设定权，尤其是对地方立法作出了严格限制，即地方性法规设定行政处罚，“必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定”。这是从源头约束行政处罚的治本之策，但也在客观上压缩了地方立法的空间，影响了地方治理的效能。一方面，各地经济、社会等发展状况千差万别，需要地方立法依据本地实际不断制度创新，以应对日趋复杂的治理和改革实践。另一方面，相对原则、采用平均规范标准的中央立法，或无法穷尽应当予以行政处罚的行为，或在责任设定等方面有所疏漏，并不能完全满足地方治理差异化的需求。

中央立法供应不足，地方立法空间有限，这就难免地方治理陷入“有过难罚”“过罚不当”等困局。近些年许多地方要求扩大行政处罚设定权限的呼声，正是因此而起。与此同时，过窄的地方权限以及中央立法存在的模糊地带，也难以阻挡地方立法自行扩权或变相突破的冲动。近年来，不少地方立法增设了累积计分、纳入黑名单等信用惩戒措施，即为典型例证。吊诡之处在于，这些缺乏中央立法明确依据的处罚新手段，固然取得了良好的治理效果，其合法性却饱受争议，无序膨胀之势亦令人担忧。

这样的现实困境，决定了行政处罚法有必要作出更为积极的修法调整，赋予地方立法更为宽松的行政处罚设定权。比如，根据当地治理难题，将更多亟须遏制的行为纳入处罚之列；衡量区域治理效果，创设更为丰富的处罚种类；乃至契合本地发展水平，确定更为合理的处罚幅度。以此真正焕发地方立法的创新功能，提升地方事务的治理水平。

但更为核心的问题是，扩大地方立法的行政处罚设定权，应当如何把握放权的尺度？倘若简单地一放了之，显然极易诱发冲击国家法制统一、行政处罚乱象再起等风险，使行政处罚法累积多年的执法成果毁于一旦。可以说，如何既坚守行政处罚法的立法初心，又回应地方治理的现实诉求，是一个两难的选择。这就需要在适度放权松绑的同时，设置相应的限权控制机制。

在事先预防层面，至关重要的是划定地方立法不得僭越的权力边界。比如现行行政处罚法已明确，地方性法规不得设定限制人身自由、吊销企业营业执照的行政处罚。对于这两类关涉公民重大权益、企业生死存亡的人身罚和资格罚，理应继续保留其底线原则。放权的主要空间，应当局限于行为罚、财产罚、申诫罚以及新型的名誉罚、信誉罚等类型。此外，不妨构建前置性的沟通机制，地方立法机关对于难以把握的行政处罚设定，可以提前请求国家立法机关予以指导，以防范立法偏差、节约立法资源。

在事后监督环节，最为关键的是真正发挥备案机制的审查功能。考虑到行政处罚对社会的潜在危险，有必要对相关地方立法设置特殊的备案标准。比如要求地方立法机关详细说明创设行政处罚的事由、理据等等，备案机关亦应以更加主动的姿态，不仅审查其合法性，也审查其合理性、适当性。尤其是，行政处罚是现实生活中运用最为频繁的制裁手段，一旦失控滥用，将对公民、法人等造成直接、强烈的切肤之痛。因而应当进一步畅通救济渠道，高度重视民间的审查建议，以动员全社会的力量，共同加入监督的行列。

归根结底，地方立法行政处罚设定权的立法改革，需要科学划分中央与地方的权力边界，综合兼顾统一与创新的价值目标，也需要辩证考量放权与限权的利弊得失，合理平衡权力与权利的内在冲突。如此，才能确保地方的行政处罚设定权，既是灵活的权力，也是安全的权力。