行政法价值 在于不断限制权力扩张

◎ 文 《法人》特约撰稿 蒋阳兵

（作者系广东省湛江市中级人民法院行政庭原副庭长）

行政法，是我国三大部门法中的一支，与民法和刑法并列，是我国社会主义法制体系的基石。

1989年4月4日，第七届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了我国首部行政诉讼法，标志着我国正式进入了“民告官”有法可依的时代。

然而，行政法却没有统一完备的法典，所有规范均散落在各部法律、法规和规章中，而在行政管理行为的具体落实中，各行政主体制定的规范性文件，是具体行政行为作出的最直接依据。

这些规范性文件数量庞大，形式不一，效力等级差异大，且存在极强的易变性，因此很多规范性文件本身上就存在冲突和瑕疵，从而使得依据这些规范性文件作出的具体行政行为，在根本上就存在错误。

但行政诉讼法的一项基本原则就是，只能诉具体行政行为，不能诉规范性文件这种抽象行政行为，从而导致无法利用司法审查从根本上解决行政执法中存在的这一现实难题。这个问题该如何解决?

党的十九大报告指出，在推进全面依法治国、深化司法体制改革的背景下，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

依法行政是依法治国的重要环节，是依法治国最常规的体现，也是国家重视保障公民权利，限制国家权力的最直接体现。而依法行政的前提，就是建立和完善我国行政法律体系。行政法价值，在于不断限制权力扩张，完美的行政法体系，应当能够解决上述问题。

2014年11月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了行政诉讼法的修改决定，该法第五十三条创设了人民法院可根据当事人的请求一并审查行政规范性文件的制度，弥补了我国司法审查抽象行政行为的空白。

2017年11月13日，最高人民法院审判委员会第1726次会议通过的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条中，又明确了人民法院可从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序等方面审查规范性文件的合法性，并明确了“超越制定权限、与上位法抵触、违法减损公民权利、违反制定程序”这4种规范性文件不合法的具体表现，落实了司法审查规范性文件的可操作性。

但是，在我国的行政执法体系中，上级部门作出的非常规规范性文件的“红头文件”，也是很多行政主体作出具体行政行为的直接依据。而在司法实践中，可否将该类“红头文件”作为司法附带审查的对象，存在较大争议。

同时，如人民法院作出“规范性文件不合法”的审查结论，那么该结论到底导致什么样的法律后果呢？由于在立法层面不够明确，导致在实践和理论中存在三种观点，即“规范性文件绝对违法无效说”“规范性文件普遍违法说”和“规范性文件‘本案’不适用说”。

而且，在现行行政诉讼法中，规范性文件应当如何审查，到底是书面审理还是开庭审理？是否应进行充分的法庭辩论？以及当事人在附带审查中到底享有哪些诉讼权利？需要立法进一步明确。

我国行政法律体系在不断发展完善过程中，纵观我国行政法律体系的建立过程，均是在一步步地落实“把权力关进制度的笼子里”这一行政法根本立法要旨，从有法可依到司法审查行政行为的逐步扩大，还需要行政法人继续努力前进。