城镇化进程中征地现状及改进对策

吴超 李月 王淳贤 王文丽 魏弥弥

[摘要]随着我国城镇化快速推进，建设用地需求不断增加，农村集体土地征收工作变得更为艰巨，征地过程中发生的矛盾也变得愈加突出，完善征地补偿制度、提高失地农民对政府征地工作和征地补偿的满意度成为当前亟需解决的问题。通过实地考察、文献研究、深度访谈等方式获取相关数据，以农村集体土地征收现状及补偿标准为切入点，分析了被征地农民补偿满意度，指出征地和補偿过程中存在的问题，并提出完善征地工作及补偿标准的对策。

[关键词]城镇化;集体土地征收;补偿标准;满意度

[中图分类号]F301.1[文献标识码]A

城镇化是现代经济增长的重要推动力，也是促进社会公平发展、逐步缩小城乡和地区发展差距的重要途径，更是实现中华民族伟大复兴的必由之路。随着社会经济的快速发展，我国的城镇化呈现着持续、稳定的增长趋势，2018年，我国的城镇化率就已经达到58.5%。城镇化的快速推进必然带来土地转换，这要求政府必须大量征收农村集体土地。集体土地征收是指国家为公共利益的需要，通过法定程序，将原属于农民集体所有的土地征为国有的行为。我国自1987年开始实行《中华人民共和国土地管理法》后，历经各次修订并沿用至今。这使得我国大规模征地有了法律规范，但随着农村集体土地被征收的现象越来越普遍，出现了越来越多的失地农民，随之也给我国现行征地拆迁管理工作带来了不少难题。

我国是一个农村人口占全国人口绝大多数的农业大国，农民问题始终是我国革命、经济发展和现代化建设的根本问题，“农权问题”的发展程度也一直是我国社会发展和文明进步的重要标志。然而，从某个时期开始，部分失地农民已经沦为社会的弱势群体，主要体现于土地的丧失导致他们在权利平等方面的缺失，这给他们失地后的生活和发展带来很大阻碍。现阶段经济发展不能只关注城镇化增长速度，违背农民意愿搞大拆大建，而忽视农民的合法权益和失地后的生活保障。

目前，学者们的研究多从土地管理制度、土地征用和补偿标准的调整;农民对土地所有权和处置权的强化等方面保护失地农民的利益。但另一部分学者研究认为，长久以来的研究方向有狭隘的嫌疑，通过弱化政府在征地过程中扮演的角色;明确界定公益性用地的范围;增强行征地程序的媒体化、公开化、司法化;推进土地补偿价格的市场化等措施的行使等，能够更容易地保护失地农民的合法权益。但现实往往不尽如人意，由于一些地方政府为了加快推进城镇化建设，强制性地征收大量的农村集体土地，而给予被征地农民的补偿却出现不平等、未及时到位的情况，从而导致农民基本权益受损。因此，新时期的城镇化要以人为核心，在寻求经济新的增长点与满足人民日益增长的美好生活需求之间找到平衡点，决不能以牺牲人民群众的幸福指数、农村和农民基本权益为前提。地方政府如何合理补偿失地农民关系到农民的权利平等问题，关系到三农问题能否有效解决，关系到社会发展的和谐稳定，更关系到中华民族伟大复兴的中国梦的实现。

1 征地现状

截至2016年底，全国31个省（区、市）主要地类面积数据如下：耕地1.35亿hm2、园地0.14亿hm2、林地2.53亿hm2、牧草地2.19亿hm2、城镇村及工矿用地0.32亿hm2、交通运输用地0.038亿hm2、水域及水利设施用地0.33亿hm2，另外为其他土地。与2015年底相比，全国农用地面积净减少32.9万hm2（其中耕地净减少7.68万hm2），建设用地净增加50.07万hm2，未利用地净减少17.17万hm2。

1.1 征地程序

通过对现行法律政策规定的梳理，我国农村集体土地征收程序可以划分为报批前程序、审批程序和批后实施程序这三个主要阶段。

报批前阶段主要有征地告知、现状调查及确认、征询意见组织听证以及组织征地材料审核上报等程序，即建设项单位向市、县政府部门提出建设用地的申请，由市、县政府征地部门审查后拟订征收土地等方案，再同意上报的程序;

审批阶段是征地材料经过逐级审核上报，有批准权的机关最终下发征地批准文件;批后实施阶段有发布征收土地公告、办理补偿登记、拟定和公布征地补偿安置方案（即两公告一登记）、组织听证、批准征地补偿安置方案、实施征地交付土地等程序。发布征地公告的机关是市、县政府，范围则是被征收土地所在地的乡（镇）、村，内容是批准征地机关、批准文号、征收土地用途、范围、面积以及征地补偿标农业人员安置方法、办理征地补偿的期限等，同时公告发布后抢栽、抢种的农作物或抢建的建筑物不列入补偿范围。对此仍有异议的农业人员，由人民政府协调、裁决。

1.2 征地补偿

征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。

1.2.1 土地补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的6～10倍。

1.2.2 安置补助费。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的4～6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的15倍。

征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。

1.2.3 地上附着物和青苗的补偿费。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。

其中依照以上规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。

国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。

1.3 满意度

伴随着失地农民的大量出现，在市场经济条件下，利益主体开始呈现多元化状态。但在征地进程中，农村集体征地制度由于未能及时做出调整，难以满足失地农民的就业、执行人员专业化、征地政策透明等多种需求。所以，征地满意度就成为失地农民对征地拆迁安置、征地补偿感知的总体测量和直观表征。对此，本文以宜宾市翠屏区、南溪区等部分征地情况为例，对“征地补偿满意度”开展实地调研。

根据农民对征地补偿标准满意度影响因素的文献资料查阅以及实地调研情况，归纳总结了5个主要影响因子，作为评价农民征地补偿标准满意度的单项指标，分别为征地政策透明度、社会保障、就业安置、相关人员执行度以及补偿标准。对于每个满意度影响因子的评分，问卷则采用三级量表进行测度。

经过调研证明宜宾市部分区域失地农民总体满意度占7成以上，与往年数据相比持正向趋势。满意度由低到高依次排序为补偿标准满意度、就业安置满意度、相关人员执行度满意度、征地政策透明度满意度以及社会保障满意度。

通过进一步的访谈，发现对补偿标准这个指标不满意的原因是当前征地补偿标准本身确实低，没有充分考虑被征土地的地理区位差异、物价指数、作物类别差异等市场化因素与时间更替经济变化的潜在因素，这些因素往往导致补偿标准与农民心理的补偿预期相去甚远;同时，农户三十年的土地承包期与平均产值的总收益往往大于被征地一次性的货币补偿，此外，被征地的土地使用属性不同，如商业用地、绿化带用地、工業用地、公共设施用地等，带来的补偿标准也不同，以至于同一块地段，同一类附作物，补偿的标准也不尽相同，极易引起相邻区域农民的攀比和不满，进而导致满意度的下降。对社会保障这个指标最满意的主要原因是政府建立和完善较好的社会保障体系，与未失地农民相比失地农民的老年生活更有保障，年轻一辈对老人的负担相比也更小，满意度也更高。

2 征地补偿中的不足

2.1 土地征收执行过程中的行为不规范

许多关于土地征用的法律法规仅仅有框架性和大体上的表述与规定，却缺乏具体而有实际可操作的准确定位，在土地征收执行过程中，很容易出现各种问题，侵犯了被征地农民的利益程序性，从而引发征地工作人员和被征地对象的纠纷。其一，征地拆迁工作的实施主体不规范。《中华人民共和国土地管理法》中明确规定征地拆迁工作的实施主体，只能是被征用土地所在地的县级以上地方人民政府，该人民政府的土地行政主管部门负责具体实施。然而在现实的土地征收执行过程中，大多数情况是，由政府成立一个临时机构，该机构的人员由各个部门临时抽调，政府将土地征收执行工作全部交由此机构实施，土地行政主管部门不直接参与组织实施。其二，征用土地公告不规范。《土地管理法》与《土地管理法实施条例》规定，在征用土地的补偿和人员安置方案确定后，有关地方人民政府应当予以公告。然而在现实的土地征收执行过程中，很少有完全按照法律、法规的要求进行公告。有的应公告两次而实际上只公告了一次，有的公告内容不完整，征地不依法进行公告。其三，整个程序中缺乏完整的听证程序或听证程序实施不到位，造成失地农民在土地征收过程中缺乏表达自己意见的机会，在整个征地过程中，失地农民都处于被动的局面。

2.2 宣传力度不够

在征地过程中，负责征地拆迁的相关部门及人员在宣传工作上做得还不够到位，虽然相关部门及人员也按照相关程序走完了征地工作的所有流程，但其宣传似乎是没有效果的。在政府方面了解到，其按正规流程宣传征地政策，但似乎失地农民并没有真正了解征地政策，甚至可以说完全不明白，因而增加了群众对政府的不满情绪，因为大多数农民对自己土地何时征用，征地的补偿、补偿款的分配等关乎其切身利益的事，竟然没有发言权。《征用土地公告办法》第九条规定：被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应该在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。但如今有许多村民都外出打工，而采用的方式大都是派其他家庭成员参加会议获取信息并由其传达;因此造成了信息传达不及时或不完整，这样尽管村民有意见也可能无法向上级反映。所以政府相关工作人员应该考虑完善其宣传方式、增加宣传质量。当前征地过程存在着征地程序不完善的问题，导致政府与农民间信息不一致等问题，因而造成征地相关部门与失地农民沟通不畅，甚至引发矛盾或冲突。

2.3 征地补偿标准调整的及时性不够

征地政策的调整是伴随着社会经济的发展和人民生活水平的提高而不断调节完善的，政府根据经济形势的变化，调整实施与经济发展水平相适应的征地补偿安置政策是维护广大人民群众的根本利益。让广大群众感受和分享到改革开放以来经济建设和社会发展带来的利益与成果，从而更好地让群众理解和支持国家建设。但是，政府发布的有关征地拆迁房屋安置及青苗附着物补偿的文件有效期为5年，这个时间间隔相对来说还是比较长的，而人均GDP的计算均是每年一次，补偿标准的制定和调整显然跟不上经济增长的速度，从而就会造成补偿标准不能满足失地农民的期望。由于征地补偿安置政策具有时效性和不可追溯性，因此对于已经按照当时的征地补偿安置政策补偿安置完毕的征地项目或人员不能再按新政策进行重复的补偿安置或补差，从而也会造成由于时间差而引起补偿标准不同，引发失地农民的不满情绪。

2.4 征地补偿方式单一

目前主要的补偿方式有货币安置方式、还房方式安置和自建房方式安置办法，另外还有对青苗附着物补偿办法，但在对失地农民就业安置这一块来说政府做得似乎还不够完善，虽然国家出台了许多相关规定，但各个地级政府没有全面落实国家政策或没因地制宜地实施，造成失地农民在就业方面存在诸多困难。由于失地农民没有一技之长，当地没有完善的就业培训体系，使得失地农民就业范围狭小，多数从事简单的体力劳动工作，再者失地农民就业信息不畅通，政府未完善就业信息平台，失地农民无法知晓信息;另外多数失地农民文化程度不高且年龄偏大，不擅长利用网络获取就业信息，无法得知当地政府或企业在网上发布的就业信息。

2.5 征地政策执行人员职业素质有待提升

作为政策实施中的主导因素，政策执行人员能动性发挥的程度受其政治道德素质、心理素质和知识文化水平高低的影响，从而对政策执行效果造成重大影响。目前据我们调查了解，政策执行人员大致存在以下几方面的问题：①政策执行者滥用行政权力，在执行政策时根据自己的利益需求对上级政策原有的精神实质或部分内容任意取舍，将政策往自己有利的方向去执行，不利的则有意曲解乃至舍弃。在强大的利益诱导下，损害了失地农民的利益;②执行人员缺乏必要的知识和能力，对某些政策理解不透，学习不够，把握不准其精神实质，也并未对其进行改正;③对政策贯彻不及时，行动迟缓，消极怠慢，以民为本的公仆意识淡化，实事求是的行政作风淡化;④业务素质低下，缺乏基本的政府公信力，一些执行人员观念上存在一些模糊观念，认为自己位卑言轻，政府的执行能力与自己关系不大，新的政策出台后，对有关的政府执行事物，有的政策执行人员缺乏执行决心，久拖不执行，逃避责任。

2.6 执行人员在执行政策过程中缺乏沟通协调

在执行政策的过程中，政府部门缺乏系统协调，个别执行人员甚至故意设置障碍，导致整体效果不尽如意，同时个别执行人员的执行方式，行政手段不足，用老方式、老方法想问题，执行时往往按部就班，因循守旧，使得政策执行效率低下。遇到农民对征地事宜不够理解时，不及时向农民进行解释答疑，个别执行人员对农民提出的问题进行敷衍了事，未做到尽职尽责。

2.7 监管机制不健全

在土地征收过程中，缺乏有效的监督机制，也未建立明确的土地征用责任制度保障及责任追究机制，导致政策执行的公开性和透明度不够，滋生腐败行为，出现失地农民上访无下文等情况，使失地农民对政府失去信心，导致失地农民无法合理维护自身利益;同时存在有法不依，执法不严，违法不究的问题，表面虽与既定政策一致，但实质在执行时却违背了原政策的宗旨。因为监管不力，在执行一个整体政策时，只有部分被贯彻落实，其余部分则被割裂遗弃，导致政策内容残缺，有失真实性完整性。政策执行的不透明致使土地交易不够透明，使得失地农民无法以独立权利主体的地位参与到土地征用事宜的商讨协商中，限制了农民的知情权与参与权。

2.8 失地农民权利意识淡薄，缺乏对征地政策了解的主动性

国内长时间以来都存在官本位思想，因此大众没有了解到如何维护自己的权利，似乎也没有产生这样的一种意识。当下法规对“公共利益”没有明确界定，也没有设定较清楚的补偿原则，这些问题都造成农民不知如何维护自身权益及应该维护自己哪些权益。多年来，我们都把农民当作弱势群体，农民不能有效组合在一起，在利益瓜分时他们总是处于弱势的一方，因此在征地补偿涉及如此巨大的利益时，对利益如何分配以及对整个流程进行通透理解是大家都共同关注的一个问题。但是由于农民没有一个专门的维权组织，因此在征地赔偿如此重大的利益问题上，尽管这是关乎到失地农民本身的切身利益，但没有机会能与政府相关部门进行直接的沟通交流，因而他们并没有直接参与相关政策的制定过程。而这正是因为农民没有话语权才造成其利益被侵害。大多数农民在权益受到损害时想到的似乎都是邀请媒体报道，除此之外，似乎他们也想不到其他选择。

3 对策和建议

3.1 规范土地征收程序的执行行为

执行人员应当严格遵循土地征收相关的行政法规，让征收土地的工作更有操作性、实用性，规范其在土地征用过程中的行为，增加执行的透明度，保证执行过程中的公平公正，并且加强对土地征用过程中各个环节的社会监督，防止腐败行为的滋生，以便土地征用工作顺利开展;提高执行人员责任意识和自律意识，严格履行土地征收的必要程序，不得随意对其进行省略或选择性忽視;通过具体法律、法规形成一套程序来保障被征地农村集体和农民个人的利益免受非法征地的侵害，先征集农民意见然后再确定方案要保障农民的知情权、参与权，使农民能够积极参与进来，同时制定一系列有利于农民有效行使法律救济的制度，让农民找到一个合适的救济途径。在征地过程中，要提高执行人员对农民诉求的关注度，即先采用合理的方式去广泛征集农民意见，再确定最终的征用土地补偿和人员安置方案并予以公告，提高农民参与补偿决策的主动性，积极性。

3.2 加大宣传力度

首先要在更多的平台上对外进行土地征收的宣传，增加对外宣传的对象以获得社会公众等对土地征收的理解和支持，让土地征收工作顺利开展。其次执行人员应该采用多种途径进行土地征收的宣传，包括在当地对征地信息及时进行张贴公告，借鉴国外将相关书面文件和材料送达产权相关人手中，采用政府网站，微博，微信等新媒体形式进行宣传，还有电视或电台新闻、报纸的刊登，此外，还可以举办专门的村民大会讨论征地事宜，特别注意的是要关注对一些外地务工人群的宣传是否到位，可以采用电话或短信形式进行通知，确保他们对土地征收事宜充分了解，同时也要关注失地农民是否都能够真正的理解土地征收相关事宜。宣传的内容主要有：加强对征地法律政策的宣传，让农民知道并充分理解征地法律政策，让农民了解征地工作的具体步骤，在考虑农民利益诉求的基础上，加强对土地补偿标准和范围的宣传，让农民能够积极配合和支持合理的征地行为，提高征地效率，让征地过程顺利进行。

3.3 及时对土地征收的补偿标准进行动态调整

经济增长的速度是时刻在变化的，政策执行人员应该不断更新对社会经济形势的认识，让征地补偿标准适应社会经济的发展和人民现阶段生活水平的提高;并根据市场供求关系并结合当地失地农民未来生存发展的需要，及时合理的对补偿标准的制定进行相应的调整。

3.4 进一步完善补偿方式

以货币补偿为主，多种非货币补偿方式共存，对社会保险安置，土地使用权安置，用地单位安置进行灵活运用。同时政府应该对失地农民加大技能培训，拓宽农民的就业渠道，加大政策支持农民去自谋职业和自主创业，创新保障机制，建立与完善失地农民社会保障基金会的管理与运作，积极创造和提供劳动就业岗位。

3.5 提高政策执行人员职业素质

增强政策执行人员的职业意识，提高职业道德水平。从教育入手，切实加强执行人员的思想素质教育，使之形成正确的权力观，人生观，价值观，为民办好事，办实事，全心全意为人民服务，争当“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的好公仆。增强使命感和责任心，切实履行自己的义务，加强业务学习，提高政策执行人员对失地农民补偿政策的理解，不断更新自己的服务理念，不断增强服务意识，从内心深处和根本上摒弃不良社会习俗的侵袭，不断增强自我约束力和控制力，用良好的职业道德规范做建设服务型政府的前驱者和主导力量。全面推进依法行政，对提高执行人员的素质和能力，尤其是要提高依法行政的水平，使广大执行人员自觉做到严格按照法定权限和程序行使权力，履行职责，开展工作有极大的作用。

3.6 加强在执行政策过程中的沟通协调

能够有意识地在组织中搭建沟通平台，通过机制建设确保沟通渠道的顺畅。重视信息的分享，用心倾听失地农民的意见，并根据实际情况及时做出调整和回应。在遇到与失地农民沟通障碍时，能够以积极心态和不懈的努力对待冲突和矛盾，而不是强权、回避或敷衍了事。强化执行人员的职业形象和政务礼仪意识是提高协调沟通能力的基础。

3.7 完善土地征收政策执行监管机制

必须认真听取失地农民的意见与建议，对失地农民提出的有关问题必须予以合法合理的解答。做好土地征收的行政复议和行政诉讼工作，设立土地纠纷仲裁机构，解决执行人员与失地农民之间的争议，保证土地征收的合法性及公平性。建立和完善土地征收合法性调查，审批和监督程序，避免滥征土地情况的发生;设立村务监督委员会，允许农民对执行人员在执行土地征收政策时进行监督，并对其违法行为向土地行政主管部门检举，揭发，并可以通过行政诉讼的途径补偿其被侵害的权利。健全责任追究机制，明确责任，公示职责范围，惩戒办法等内容。执行人员所负的政策责任与其所执行的任务必须一致，将责任分配到具体的岗位，落实到具体的个人，保证执行人员能够专心致力于自己的本职工作。

3.8 增进维权意识，提高维权能力，完善农民维权途径

提升农民的权利意识，尤其是公共利益这一部分。具体可分为以下两个方面：增强农村基层教育，不断提高相关投入，尤其是在课程中融入权利意识等内容。另外，可以适时地举行一些法律方面的讲座，同时为了增强农民参与的积极性，在讲座结束时可举行有奖竞答，当然所有题目均是与讲座内容有关;可以多放映一些有关权益方面的公益片，为了增强农民的参与性可以采用一些合理的激励方式。同时农民自身也应该多了解一些相关政策，主动关心与自己权益相关的事项，积极参与政府组织的所有教育活动，主动增强自身的维权能力;可在农村村委会设置相关法律援助中心，聘请相关法律人员按时坐班，也可尽量选择附近地区相关大学生或当地社会人士，可适当减少农民内心的距离感，并且必须保证所聘人员耐心仔细地回答农民的相关问题，满足其法律诉求，通过这种方式提高农民的维权意识及能力。完善农民维权途径，例如，健全和规范上访机制，提升上访信息传达的及时性和完整性。完善网络上访渠道，加强信息汇总，保证相关工作人员能够及时处理相关文题。另外也要教会农民学会用法律手段保护自己的权益。同时，农民可在内部推选出代表，选举几人成立一个维权组织，该组织必须熟悉了解相关法律，并了解相关政策，在征地过程中负责失地农民意见反馈以及与政府相关部门的交涉。推选出自己信任的人有助于农民放下戒心，缩短距离，更加有效解决相关问题。

4 结论

城镇化进程的快速推进促使地方政府大量征收农村集体土地，带来大批失地农民，当前如何有效解决征地补偿中的问题是一个系统的工程，不能让农民在失去土地的同时又失去稳定的生活。征地工作的开展过程中，应该让地方政府与农民成为双主角，通过协商，让农民全面参与，让基层征地工作人员积极行动，以提高失地农民生活满意度为导向，通过一系列措施提高征地工作水平，妥善化解征地工作中的争议。

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