基于财政体制下PPP 项目存在问题的研究

龙跃江

（贵州大学土木工程学院，贵州 贵阳 550025）

PPP 是指在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。PPP 不仅是一种融资手段，而且是一次体制机制变革，涉及行政体制改革、财政体制改革、投融资体制改革。

随着我国城镇化建设进程的不断加快，以及国家战略“一带一路”的实施，城镇化进程的推进，大众对公共基础建设的要求越来越高，相关职能部门对于为大众提供更多的公共物品的压力越来越大，PPP 模式在公共基础设施建设中的作用彰显得更明显。本文基于国家财政体制，通过从中央到地方财政部相关文件的分析，对PPP 项目存在的问题进行深入研究，为今后PPP 模式的运用以及推广提供借鉴[1-2]。

1 我国历年PPP 项目的政策文件

1995 年，发布了《关于以BOT 方式吸收外商投资有关问题的通知》。2001 年至2005 年，先后印发《促进和引导民间投资的若干意见》，《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，《市政公用事业特许经营管理办法》。

2010 年，国务院印发了《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》。2013 年，国务院批转发展改革委《关于2013 年深化经济体制改革重点工作的意见》，同年印发了《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》。2014 年，国务院印发了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》和《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，以及财政部印发了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》。

2015 年至2017 年相继发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》，《PPP 项目资产证券化产品实施专人专岗备案通知》，《中国保监会关于保险资金投资政府和社会资本合作项目有关事项的通知》，国务院法制办联合发改委、财政部起草《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》（以下简称“《条例》”）。

2 我国PPP 项目政策文件分析

从1995 年到2002 年期间PPP 模式以外资参与的BOT模式为主，通过给予个别公司以特许经营权限试点运营，不过政府并没有全面推行这种模式。

从2003 年政府开始鼓励社会资本、外国资本以多种形式参与市政公用设施的建设；到2005 年开始允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域。社会资本也通过PPP 模式参与到高速公路、地铁等交通基础设施项目以及大型体育场馆等项目中。

2009 年以来城市基础设施等公共产品和服务的投融资职能主要由各地的融资平台公司承担，项目的运作方式以政府委托代建、BT 模式为主。2010 年国家开始鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施等领域，但各方反应一般。

从2011 年至2014 年，政府开始为民间投资创造良好的环境，清理有碍竞争的不良分子，以中央财政性资金为引导，吸引社会法人投入、民间资本，允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济，允许非国有资本参股入国有资本，允许社会资本参与城市基础设施的投资和运营，允许已建成的市政基础设施项目转交给社会资本运营、管理，促进政府与社会资本合作模式，健全工作机制，规范管理，强化政策保障。

从2015 年至今，我国开始注重PPP 项目的规范化和立法进程，使得PPP 项目在中国公共基础建设项目方面变得更加的成熟[3-5]。

3 案例分析

“鸟巢”是我国首个运用PPP 模式并由社会资本投资建设和运营的大型体育场馆项目。项目总投资31.39 亿元，总占地面积21 公顷，建筑面积25.8 万平方米。“鸟巢”项目最终由中信集团公司等四家国内外企业组成的中信联合体建设。项目总投资中，中信联合体出资42%，北京市国有资产经营公司代表市政府出资58%。双方以中外合资经营方式组建项目公司―国家体育场有限责任公司，负责“鸟巢”的投资、融资、建设和运营管理等全生命周期的工作。

不过“鸟巢”项目的PPP 模式很快就失败了。北京奥运会结束后不到一年，北京市政府与中信联合体签署《关于进一步加强国家体育场运营维护管理协议》，对项目公司进行了股份制公司改造：北京市政府（授权的投资机构） 持有的58%股份改为公司股权，主导“鸟巢”的经营管理工作并承担相应责任。中信联合体成员持有其余42%的股权，放弃30年特许经营权，改为获得永久股东身份。国家体育场有限责任公司董事长、总经理等公司高层由北京市国资委派任。这标志着“鸟巢”变成了一个典型意义的规范运作的中外合资经营公司，而非严格意义上的PPP 项目（公司）。

4 结语

PPP 模式成功与否，与国家政策导向，社会资本方选择的运营方，项目建设方案以及后期的商业运营要求，项目建设过程中是否出现了重大设计变更以及当地商业运营模式等有重要关系。