“管资本”视角下国有企业集团管控体系构建问题探析

2019-11-30 07:15陆汉蓬
现代企业 2019年10期
关键词:权责管控国有企业

陆汉蓬

随着2015年8月国企改革纲领性文件《关于深化国有企业改革的指导意见》(简称《指导意见》)的发布 ,国资国企改革开启了新局面,形成了以《指导意见》为统领、若干文件为配套的 “1+N”政策体系。其中,《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》明确提出,要 “实现以管企業为主向以管资本为主的转变”。近日,国务院颁布的《改革国有资本授权经营体制方案》(简称《方案》则把“管资本”的要求进一步政策化、制度化。国资监管方式的改变,必然影响到国有企业集团对子企业的管理方式。在“管资本”导向下,如何构建有效的管控体系,是新时代国有企业集团高质量发展的关键。

一、管资本的主要内容及其借鉴意义

不论是“以管资本为主推进职能转变”,还是“改革国有资本授权经营体制”, 核心要求都是要把国资监管的重心从过去“管人管事管资产”的直接“管企业”模式转向以管资本为主的间接模式,解决过去国资监管普遍存在“越位、缺位、错位”的问题,激活国有企业的经营活力,提高国有资本运营效率。《方案》指出要以管资本为主加强国有资产监管,转变出资人代表机构职能和履职方式,建成与中国特色现代国有企业制度相适应的国有资本授权经营体制,实现授权与监管相结合、放活与管好相统一,促进国有资本做强做优做大;强调改革国有资本授权经营体制要坚持党的领导,坚持政企分开政资分开,坚持权责明晰分类授权,坚持放管结合完善机制;提出了改革国有资本授权经营体制的四项主要举措,即优化出资人代表机构履职方式、分类开展授权放权、加强企业行权能力建设和完善监督监管体系。

《方案》是对国有资产监管改革方案的顶层设计,核心是实现增强企业活力和落实国资监管新方式的有机统一,解决如何有效授权放权的这一关键问题,而这恰恰也是国有企业集团管控的痛点难点。《方案》某种程度上可以视作集团管控体系建设的国资版,对国有企业集团管控体系改进具有重大的借鉴意义。

二、当前集团管控存在的主要问题

1.对集团管控认知存在战略高度上的偏差。当下最流行的集团管控三分法理论,是美国学者古尔德在《战略与风格》一书中提出的,认为企业在运作过程中应根据管控力度的大小、强弱分为运营型管控、战略型管控与财务型管控三种类型。但是在具体实践中,往往会忽略管控只是为保障集团整体战略顺利实施、降低运行成本而采取一系列措施这一初衷。国有企业集团对各下属单位的管理,会不自觉地滑向操控型,管控手段倾向行政化,管得过多过细,严重制约了下属单位的积极性,管控效率低下。

2.公司治理能力不足,内部资源配置效率差。规范的公司治理结构和完备的治理机制,既是明晰管控权力的法理之源,也是落实管控意志的保障。然而在我国,不论是国企还是民企,公司治理问题一直没有得到很好解决,股东会、董事会、监事会和经理层各司其职、运作有序、制衡有效的治理体制机制没有真正形成,集团管控的权责框架无法对接公司治理机制,限制了资源配置的集团规模优势和协同效应,资源配置效率差。

3.权责体系不清晰,分类管控水平低。按照控股类型、战略功能定位,对下属子企业实施分类管控,是现代企业集团普遍采取的做法,然而在实施过程中,母子公司权责边界体系设计往往会陷入边界模糊的困顿中,放管平衡不易掌握,甚至出现“一放就乱、一抓就死”的极端情况,精准的分类管控形同虚设,集团母子公司之间会因权责划分、资源分配等矛盾产生冲突和对立,集团管控的协同作用基本丧失。

4.制度建设滞后,集团管控体系落地难。集团管控体系化表现了管控活动的制度化,现实中企业集团各项规章制度看似齐全,但制度流程化设计不足,管控制度操作性不高;制度体系化程度低,无法形成管控功能团块化,甚至出现制度打架的情形,集团管控只能停留在领导发言中;绩效考核、委派人员管理等关键制度执行上往往偏离管控初衷,降低了管控执行效果。

三、改进集团管控体系的思路

1.以集团战略目标为指引,科学设计管控体系的基本框架。高质量的、契合企业实际的发展战略,不仅可以有效凝聚集团各成员单位的共识,而且能最大限度地提高集团协同性,减少管控冲突,降低管控风险。集团依据发展战略,规划内部业务横向整合,设计纵向管理的层级与幅度以及各项业务的组织形式,形成集团发展的整体组织架构。明确的集团发展战略以及由此形成的管理框架,才可绝对选择何种管控模式、采取哪些管控措施,构建什么样的管控体系。

2.以管资本为导向,明确集团总部、子企业功能定位,形成清晰的权责体系。集团总部是管控规则制定者和管控具体实施方,总部定位很大程度上决定了管控体系的构建方式。集团总部或母公司与各子公司的权责关系,可参照《方案》的授权管理方式,按照“管好资本,放活企业”的原则设置,采取“集团—战略功能性子集团—专业公司”或“集团—事业部—专业公司”基本架构,形成“管资本、管资产、管经营”三级运营管控框架,按照总部负责管资本,事业部或子集团负责落实运营管理,三级公司负责具体专业经营的管控条线,明确总部与下属企业定位,再结合集团战略特点,全面厘清各方权责,形成集团管控体系框架。

3.以完善公司治理为核心,加强企业管控能力建设。公司治理是集团管控体系制度中最顶层的设计,从上到下体现集团管控的公司治理体系是管控依法实施的关键。首先,要加强母子公司董事会建设。在公司治理体系中,董事会居于授权管理链条中心位置,集团层面管控指令一般由董事会发出,而承接集团放权授权的机构主要是子公司董事会。因此,切实落实董事会职权,方可让管控体系的授权“放得好、接得住”;其次,要加强以公司章程为主的治理制度建设。公司章程是企业的宪法,是股东会、董事、监事会和经理层等公司治理主体行使权力的根本遵循,也是集团管控权的制度载体和法理依据。通过对下属单位公司章程、治理机构议事规则等治理制度的管理,可以将集团管控体系中“管理架构”与治理体系中“法律结构”进行有效对接,推进公司治理运行机制与集团管控机制有机相融,全面提升集团管控能力;再其次,要全面提高董事、监事等委派人员专业素质、履职能力,委派人员既要传达集团管控意志、及时报告子企业情况,又要积极履行专业职能,维护公司治理权威、集团管控体系规范性和有效性 。

4.以分类管控为重点,实施精准授权,优化集团管控水平。分类授权是《方案》的核心思想之一,要求“一企一策地对国有企业分类开展授权”、“因企施策,不搞批发式”,强调国有企业应按分类管控模式优化集团管控。一般而言,国有企业集团可以按业务的战略功能和股权控制关系两个维度,对下属单位实施分类管控。对承载集团核心业务的子企业应全资或绝对控股,主要实施战略型管控,确保其在完成集团战略目标、使命、保障任务落实和财务收益方面能够被充分控制,必要时可采取集权度较高的运营型管控,同时在日常运营方面适度放权;对以改善集团财务收益水平或处于集团产业链节点的参股子企业,主要采取财务管控模式,以积极股东身份参与子企业在投资、发展方向、运营和效益等重大事项决策,对其收益水平和资产流动性,以及响应集团业务协助要求的意愿和能力,能够施加实质性影响。

5.以制度建设为抓手,全面夯实集团管控的制度基础。有效的集团管控体系,需要一整套与之相匹配的制度方可落实。诸如战略管理、财务预算、干部管理、绩效考核、薪酬激励、风险控制等各项关键管控职能,要做到有章可循、有据可依。第一,要在制度建设上体现管控的意图。对体现管控权威性和贯彻性的制度,应具有集权意图,下属子企业必须遵照执行;对体现管控引导性和原则性的制度,应具有授权放权意图,下属各单位参照执行或根据制度精神制订办法延伸细化。第二,制度建设要注重操作性的流程化设计,让管控体系机制化。在制订关键管控职能的制度时,必须要有落实具体操作的流程条款,配备相应的流程图,让制度真正“活起来”。各项关键管控职能制度以及下属单位的相关制度,要相互呼应、避免冲突,相互印证,体现管控的核心要求,确保制度的体系化。第三,制度建设要注重稳定性和调整性相结合。保持管控制度相对稳定,可以产生固化效应,提高制度的执行力,但也要经常对制度的效果进行评价,征求管控各方的意见,适时对有问题的制度进行修订,确保制度的适用性。

(作者单位:江西省高速公路投资集团有限责任公司战略投资部)

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