城市规划公众事前参与程序的构建

【摘要】城市规划公众事前参与对于城市規划公众参与过程而言是属于必经程序，属于不可或缺的组成部分。如果允许城市规划机关在参与程序上进行自由裁量，则失去了对公众参与权程序性保障的实体意义。针对我国城市规划公众事前参与程序缺失的现状，现阶段急需在《城乡规划法》中建立“尽早和持续的”的公众参与制度。

【关键词】城市规划、事前参与、程序正义

一、城市规划公众事前参与程序的制度意义

分析城市规划公众参与的实质，公众参与程序性法律制度构建的核心内容是在正当程序的基原则基础上所确定的城市规划的最基本的法定环节。这些环节对于城市规划公众参与过程是属于必经程序、不可或缺的组成部分。如果允许城市规划机关在参与程序上进行的自由裁，则失去了对公众参与权程序性保障的实体意义，即作为正当程序的应有之义，公众参与程序是不可以在城市规划中省略或事后补办的，否则会出现程序性违法。

二、城市规划公众事前参与程序制度的域外借鉴

考察借鉴域外城市规划公众参与的制度经验，为我国城市规划公众事前参与程序提供借鉴。德国、英国等国家在城市规划相关法律规范中都规定了公众“尽早和持续的”参与性程序制度的内容。将整个公众参与程序提前到城市规划机关的编制准备阶段，公众的提前介入，扩大了信息来源，做到尽可能早的吸取公众意见，保障城市规划的科学性同时，实现了公共利益与个体利益的平衡。当然，早期的城市规划编制虽然变动性较大，也对最终的规划结果不具有决定性意义，但其吸收利益诉求，整合利益的总体十分重要。如今我国的城市规划公众参与实践都是集中在最后阶段，即规划草案已经形成，公众仅对现有的规划利益非配结果进行同意与否的表决，此时规划草案大局已定，不存在利益吸收的问题，也不存在为了一些公众意见进行大修大改的可能，如此可能导致整个参与极具形式化、符号化。这种看似有效实际上是“全体无效”的参与结果打击公众的参与积极性，最终将影响城市规划的科学性与落实性。

三、城市规划公众事前参与程序的构建

通过前文分析可知，城市规划公众参与问题，从法律角度分析主要是参与程序性权利的问题，在《城乡规划法》中规定城市规划公众参与的程序制度。

具体的制度设计需要遵循特定的原则。具体的原则包括如下内容，首先，保证公众全过程参与城市规划的编制程序的设计。本研究将城市规划公众的参与阶段限定在城市规划的编制阶段，实践中的城市规划公众参与必须贯穿从城市规划的编制到规划实施的所有环节。其次，城市规划公众参与的反复性程序的设立。为了保证公众参与权的实现，需要在参与过程中建立评价制度体系，针对城市规划的每一阶段的具体公众参与实践进行追踪评判，反复性体现在如果发现前一阶段的公众参与没有得到程序性保障，公众诉求没有表达与回应，则在城市规划程序上不能进入下一环节，需要重新进行上一环节规划程序，保障公众参与程序性权利的实现，如此反复进行公众参与和参与评价，交替反复，直到公众参与达到要求，整个城市规划参与程序方可进入下一阶段。最后，城市规划公众参与的反馈性程序设计。在整个城市规划过程，规划机关发挥决定性作用，特别是在公众参与领域，城市规划主体是义务主体的身份出现，为公众提供参与机会与具体的参与途径，更为重要的是对公众参与权利的尊重。作为城市规划行政机关，不论对公众意见采纳与否，都需要对公众提出的意见进行回馈。采纳意见需要通知，对于不予采纳的意见采取公开的程序进行回应，并进行理由说明。

在公众参与程序原则的知道下，在具体的公众参与程序方面，我国现阶段急需在《城乡规划法》中建立“尽早和持续的”的公众参与制度。

将公众参与的时间提前到规划编制的早期。吸取公众意见结合城市发展需要综合编制城市规划，可以通过组织电话询问、座谈会、发放问卷、上门了解、等多种非正式形式广泛听取公众意见，全方位了解公众的利益诉求。

第一，立法者需要对现行的《城乡规划法》进行适时修订，增加相应条款，满足“尽早和持续”参与的参与实践要求，为公众更好参与城市规划提供法律依据。该制度在美、德等国的立法实践中得以落实且取得很好的实践效果。为我国《城乡规划法》进行适时修订提供比较法意义上的制度借鉴与指引作用。

第二，在《城乡规划法》适时修订之后，国家层面出台与之配套的规章。国务院相关部门应该以规章的形式对“尽早和持续”参与的制度落实进行进一步细化，加强制度的可操作性。例如，在公众的具体参与方式上进行列举、正式参与方式与非正式参与方式的适用前提进行限定等做出更加明确和详细的规定。

第三，加强法律实施的监管。督促地方各级政府必须严格执行这些法律、法规。法律制度要实现预期的立法目的是需要协调各部门间的职能，充分发挥制度的体系协调作用的。

参考文献：

[1]邵诏亚.公众参与城市规划的理性选择[J].规划师，2006（6）：22.

[2]朱芒.论我国目前公众参与的制度空间——以城市规划听证会为对象的粗略分析[J].中国法学，2003（3）：52.

作者简介：

宋新（1982-），女，辽宁本溪人，硕士，助教，中共本溪市委党校，研究方向：法学。