浅析民事公益诉讼中的举证责任

季庆 苏建芳

关键词检察机关 举证责任 诉讼主体 能力建设

一、民事公益诉讼相比民事私益诉讼在设定初衷、受案范围、起诉主体等方面的区别

（一）设定初衷的公益性

同在民事诉讼的架构下，公益诉讼区别于私益诉讼的根本在于诉讼的目的，即诉讼的目的是为了原告作为社会个体的自身私人的利益还是为了广义上的社会公共利益。诉讼的目的是决定诉讼的性质的最根本因素。例如，保护环境、食品药品安全作为最典型的民事公益诉讼所保护的公益，其涉及社会生活的方方面面，都可能与公共利益存在联系，而无法和某一个体的权益产生直接联系，面对环境、食品药品安全等诸多社会问题，需要有人站出来为不特定人主张权利，民事公益诉讼的诉讼目的是保护社会公共利益，那么就需要设计一种诉讼制度使得适格主体即法律法规授权的主体，能够通过司法的途径对危害社会公益的行为加以惩戒，同时达到预防该行为的目的。

（二）受案范围的不确定性

一是民事公益诉讼不以发生实际损害为前提，受害人的范围不确定或没有具体受害人。例如，企业违规排放有毒有害气体，除了对大气环境造成污染，也对该企业附近居住的居民造成直接伤害。对具体的受害人原则上不属于民事公益诉讼的受害人，因其遭受的侵害不属于侵害公共利益。二是民事公益诉讼对公共利益的保护事前预防的意义比事后补救的意义更大。考虑到民事公益诉讼所保护的公共利益具有一体性、社会属性，如果公共利益受损，其后果往往很严重，造成的损失可能无法弥补，在公共利益有受损之虞时就启动民事公益诉讼，才能有机会及时制止损害公共利益的行为，以起到防患于未然的作用。

（三）起诉主体的广泛性

在立法上，民事公益诉讼首先要涉及的核心问题，就是确定具有适格当事人的范围，即以维护公共利益为目的，应当使哪些主体享有诉讼资格和诉权。国家机关、社会组织、社会团体有可能基于法律法规的授权而具有诉讼主体资格的包括个人、社会组织、社会团体、国家机关。理论上说，对社会组织、社会团体、国家机关是否具有提起诉讼的资格各国观点基本一致，而对个人是否成为提起民事公益诉讼的主体，尤其是该个人自身的个体的利益没有遭受直接侵害或现实危险的情况下，理论上存在不同观点，各国法律制度实践中的认可度不同。

二、民事公益诉讼原告类型不同影响举证责任分配

（一）公民个人作为原告提起民事公益诉讼

我国法律虽并未规定公民个人可以提起民事公益诉讼，但近年来，我国曾经发生过多起公民个人提起民事公益诉讼的案例。大陆法系国家虽普遍对公民个人提起民事公益诉讼持较为谨慎的态度，但在英美法系国家，这种情形不乏成例。现今社会科技高度发达，公民个人作为原告，其很难通过诉讼的方式直接对抗具有强大实力和各种社会资源的被告，在客观上显然处于极为不利的境地。即使在公民个人作为直接受到侵害的受害者，其掌握的证据也很难据此提起诉讼并获得胜诉。故举证责任的分配采用“一方主张、另一张举证”为主，“谁主张、谁举证”为辅更合适。采用这种分配方式将一定程度上解决公民个人举证不能的困境。在遇到被告的确定性、被告实施了损害公益行为等原告的举证无法达到证明标准时，由原告提出申请，法院可以根据具体情况要求被告对某些关键事实的存在与否作出陈述或对相关证据的收集提供协助。

（二）社会组织作为原告提起民事公益诉讼

我国《环境保护法》第五十八条规定了社会组织对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，在符合一定条件的前提下，可以向法院提起民事公益诉讼。最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对社会组织的范围进一步进行了解释。社会组织提起民事公益诉讼能够有效利用其社会资源，然而其毕竟不是公权力机构，在调查取证上的权力有限，手段单一，故实行“一方主张、另一张举证”与“谁主张、谁举证”相结合的举证责任分配方式较妥当。

（三）行政机关作为原告提起民事公益诉讼

我国《民事诉讼法》第五十五条第一款明确了法律规定的机关可以向人民法院提起诉讼。我国《海洋环境保护法》就规定了海洋监督主管部门提起环境民事公益诉讼的主体资格。从各国法律规定不难看出，行政机关之所以能够成为提起民事公益诉讼的适格主体，是基于其对社会特定行业或特定领域具有管理的职责这一基础，提起与其管理职责相关联的民事公益诉讼，既是对行政管理方式的弥补，也是对社会公共利益保护手段的丰富。例如，对污染环境、破坏生态等损害公益的行为，行政处罚金额往往无法弥补该行为造成的损失，而民事公益诉讼所请求的损害赔偿则可以预期的目的。行政机关公权力机构的属性，使得其在收集证据、掌握专业技术上具有天然的优势，加之，其在行政执法过程中累计了丰富的经验，对具体行为作出行政处罚已收集了证据材料，在诉讼过程中其与被告的力量相对公民个人更为平衡。故“谁主张、谁举证”应作为证明责任分配方式的原则。

（四）检察机关作为原告提起民事公益诉讼

我国《民事诉讼法》第五十五条增加第二款规定了检察机关是提起民事公益诉讼的适格主体。在我国，检察机关基于其法律监督机关的身份优势，其可以双向调查，既可以通过受害一方了解情况，也可以通过侵害公益一方获取信息，这一优势使得其相较公民个人、行政机关举证能力更強。但是在明确检察机关举证责任时，应该考虑到两方面因素。一方面，民事公益诉讼是民事诉讼的一种类型，必须考虑民事诉讼法的基本原则。另一方面，虽然检察机关对有关单位或个人享有调查取证的权力，但检察机关掌握关键证据的能力和行政机关相比仍较为逊色，尤其在专业技术领域。因此，为了实现真正意义上的平等对抗，可以考虑借鉴危险领域说，在“谁主张、谁举证”的基础上，针对实际上由被告方控制或支配范围内相关的要件事实的证明责任分配给被告承担。

三、举证责任变化对检察队伍能力建设的挑战与应对

（一）加强证据收集能力

民事公益诉讼诉前程序的一项重点工作是收集证据，以举证责任分配为核心开展调查核实工作将大大提高调查核实的效率，确保案件质量。检察机关应当按照法定程序，全面、客观地调查收集证据。对侵害公益行为实施主体的主观过错的证明程度，不应仅依据其获利多少来确定，而应该综合多方面确定，例如，侵权主体实施多少次违法行为，违法行为持续了多长时间，在实施违法行为时的方式、手段，同时，还要一并考虑侵权主体行政处罚或刑事处罚的情况。《侵权责任法》第四十一条规定，因产品存在缺陷造成他人损害的，生产者、销售者承担侵权责任，该法第六十五条规定，因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。可见，上述两种情况系无过错责任，但在检察机关仍需应对被告可能提出的法定的减责、免责事由，对全案进行调查取证。另外，对类案要注重归纳总结证据要求和证明标准，研究分析并形成可复制、可推广的指引性文件。

（二）提升举证质证能力

在庭审中，应当注意证明的内在逻辑性，同时与调查收集的证据相互支撑。通过简单、明了的问题明晰双方的举证责任。检察人员应该充分阐述己方提出诉讼请求的法律依据的重要环节，应当结合证据着重分析各项诉讼请求所依据的法律条文，针对双方争议焦点，充分展开举证质证。尤其重点关注被告以已经缴纳行政处罚罚款或在刑事执行程序中已经缴纳罚金为由减免己方赔偿责任发表辩论意见等内容。在庭外，要多向法院、行政执法部门等有关单位“学习取经”，只有把民事公益诉讼办案规律研究透，维护公益才能“谋之有道”“促之有方”。

（三）历练庭审应对能力

提起诉讼工作对检察人员的综合素质要求很高，要具有较高的法律政策水平，也要有很好的协调、沟通、临场应对综合能力。紧紧围绕举证责任分配，实践锻炼是提高庭审应对能力的根本途径。一方面，在庭前准备过程中提高。對每一次庭审，都要根据证明重点认真细致制定庭审预案，既要有对焦点问题和主要问题的总体把握，也要特别注意关注案件的细节。另外，可以建议法院适时召开庭前会议，组织证据交换，归纳争议焦点，提高庭审效率，在开庭前赢得先机。另一方面，在出庭公诉过程中提升。举证责任变化给出庭工作提出了更高的要求，不仅要求检察人员透过细节引导法官的审理思路，更要求检察人员针对当事人的诉讼策略应对问题。庭审工作包括法庭调查环节发问、辩论、针对被告发问及最后陈述意见等。例如，在法庭调查环节，民事公益诉讼起诉人向被告发问，应利用举证责任分配的先天优势借助被告的回答了解调查环节中难以核实的部分事实。