开发性金融应用于流域综合治理项目融资路径探析

柏 慧，徐 亮

（北京金准咨询有限责任公司，100082，北京）

一、流域综合治理发展现状及融资挑战

近年，流域综合治理作为全面推进生态文明建设战略的重要领域，践行“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，密切结合地方发展诉求促进产业转型，旨在保障河湖生态环境用水，实现绿色高质量发展，得到了各级政府大力支持。流域综合治理属于复杂的系统性工程类项目，由于其具有技术要求高、治理范畴广、影响因子多、建设周期长等特点，对投资资金的需求规模不断增长。根据有关部委匡算，仅“十三五”期间重点流域水污染防治中央项目储备库国内项目投资就达约7 000亿元。近年流域综合治理领域资金缺口较大，面对重大挑战。

具体而言，一方面，流域综合治理属公共产品供给范畴，公益性较强，包括河道整治、植被养护、湿地修复等具体项目，并无明确的直接收入来源，市场运作基础较弱，现金流的缺乏无法满足债务融资本息清偿的需求，亦即常规意义上无法支持申请贷款的需求；另一方面，流域治理主体使用的土地、设备等主要为公益性资产，无法直接用于抵押担保，经营性资产的缺乏使得流域综合治理项目的信用支持结构亟待完善，需采取必要的增信措施。因此创设流域综合治理项目有效融资机制是水环境保护可持续发展的重要课题。

二、开发性金融与流域综合治理项目的相适性

开发性金融广义上指国家或国家联合体通过建立具有国家信用的金融机构，为特定需求者提供中长期融资，同时以建设市场和健全制度的方式，推动市场主体的发展和自身业务的发展，从而实现政府目标的一种金融形式。国家开发银行作为我国最重要的开发性金融机构，长期以来以落实国家重大战略目标为出发点，充分利用政府的组织和信用优势，采用市场化运作方式支持重点项目建设，参与建设信用市场，充当了连接政府和市场重要桥梁的角色。根据国家开发银行自我经验总结的表述，开发性金融的基本运行机制是 “政府入口、开发性金融孵化、市场出口”。在此过程中，首先，开发性金融要采用多元化增信手段，使金融资源和信息的可获得性增强；其次，开发性金融要以“矫正制度”为抓手，改革和完善市场制度结构；最后，公益性融资主体在国家开发银行的引导下获得融资支持，一定程度上弥补金融市场的失灵。

由上可见，流域综合治理领域引入开发性金融解决资金筹集问题，在理论上拥有较为充分的支撑。流域综合治理项目源于政府基于生态保护与发展目标所谋划的具体治理、保护、建设、开发内容；针对治理主体缺乏从项目本身获取显性信用来源的问题，开发性金融对项目的支持也成为逐步实现主体改造与组织增信，并有利于流域治理相关产业市场建设的过程；最终，开发性金融支持使得流域治理目标实现的同时，治理主体要形成可持续市场化运行机制与能力，配套资源项目也可通过市场出口实现与治理效果的价值整合。

从另一个角度看，流域综合治理项目的目标、特点先天具有与开发性金融充分的相适性。①流域综合治理项目顺利开展和实施不仅可以改善水环境污染现状，而且对保障工农业生产用水、调蓄防洪、旅游、航运、调节气候等均发挥着巨大作用。流域综合治理是关乎民生福祉的重大工程，这与开发性金融重点投资领域不谋而合。开发性金融支持建设领域主要有乡村振兴、生态环保、社会民生等，而且国家开发银行参与了诸如太湖、永定河流域治理的融资工作，积累了丰富的运作经验，可为流域综合治理项目提供资金保障。②流域综合治理具有资金投入多、地区和部门跨度大及社会影响范围广的特点，治理内容包含行业结构整合和丰富的基础架构建设，亟须得到地方政府、金融组织机构以及社会各方鼎力支持。开发性金融通过制度建设、信用建设来营造市场、完善市场，有效填补流域治理项目薄弱环节突破资金约束，实现政府目标，促进生态文明社会协调发展。

三、开发性金融理念下流域治理项目融资模式

1.开发性金融支持流域综合治理的优势

与商业性金融相比，开发性金融在目标定位、业务领域、功能效果等方面更能够与流域综合治理相适应。开发性金融与商业性金融的对比分析如表1所示。

由表1可知，商业性金融的目标为短期盈利，无法充分解决流域综合治理项目投资规模大、运行周期长、沉淀成本高、经济收益低等难题。将开发性金融引入流域综合治理领域，有助于实现市场资源整合，增强政府组织能力，优化金融资源配置，解决融资难题。

表1 开发性金融与商业性金融特点对比分析

2.开发性金融在流域综合治理项目融资中的应用

国家开发银行通过 “政府入口、开发性金融孵化、市场出口”的运行机制，将政府的组织协调优势和国开行的融资优势相结合，大力筹集和引导资金跨区域支持流域环境治理，实现了政府和市场的有效连接，促进了经济建设和环境保护的可持续协调发展。

①以政府热点为中心，先行编制规划，引领流域综合治理。开发银行与流域治理主体签订合作协议，积极参与规划研究，梳理项目建设内容，合理确定总投资，并做好融资模式研究，针对投融资政策提出意见和建议。

②开发性金融孵化，国开行引导帮助借款主体进行治理结构、法人、现金流及信用等4项建设，以融资推动流域综合治理项目建设和体制建设。国开行通过与政府合作，对流域治理主体建立信用担保体系，构筑信用结构，在资金、资源等方面给予流域治理主体必要的组织增信支持。开发性金融对流域治理主体进行孵化，国开行引导治理主体通过产业支持、资源项目开发、注入经营性资产等方式，获得项目稳定收入，实现综合现金流构建。流域治理主体可利用该收益做信用支撑，满足规划内建设项目的融资需要。

③实现市场出口，强化市场机制。流域治理项目依托区域生态环境带来的外部性收益，通过参与投资和运营周边土地、商业等优质资源，建设特色小镇，发展健康养老服务、文化旅游及休闲体育等获取收益，形成综合现金流。同时，流域治理主体可通过政府采购等规范方式，向政府及有关主管部门出售流域治理与生态修复服务，从而获取合理收益。国开行的参与使得项目通过市场出口，获得综合性收益，形成稳定现金流实现贷款偿还。同时，政府对流域治理项目补偿路径市场化，进一步明晰了政企关系，促进政府和企业友好合作交流。

开发性金融应用于流域综合治理项目的融资路径见图1。

四、基于永定河流域治理实践，对采用开发性金融模式融资的建议

永定河流域综合治理与生态修复工程是国家发改委、水利部以及国家林业和草原局牵头的 “十三五”重点水利工程之一，也是以投资主体一体化带动流域治理一体化、探索市场化、公司化运作方式组织的跨区域流域治理项目。国家开发银行作为开发性金融机构之一，在永定河流域综合治理中发挥了极为重要的作用，在不断的实践探索中积累了丰富的经验，使其更好地为项目服务。

1.坚持科学规划

国家开发银行从2017年年初开始参与永定河治理项目有关工作，积极参与规划研究，配合流域公司从项目前期入手，做好顶层设计，进一步梳理项目建设内容，合理确定总投资，并做好融资模式研究，针对投融资政策方面提出意见和建议。可见，开发性金融运用到流域综合治理具体实践中时，“规划先行”作为运作基本规律已被深入探索。预期国家开发银行可通过加强与政府主管部门规划合作，促进规划编制的科学性，分析流域治理融资特点，统筹考虑金融、地方财税、政府负债和市场资金供给等因素，积极落实资金促进规划落地。

2.推动资源整合

永定河流域治理项目以流域投资公司为平台，积极参与到流域内相关水资源、绿色能源、生态资源的综合开发，提升永定河河流生态服务价值，以永定河的生态治理提升当地文化、旅游、农林等特色资源价值；以永定河沿岸、泛区土地综合整治与节约集约利用，提升流域国土空间价值，使流域治理成为带动地方发展的绿色新引擎。开发性金融的特点是政府支持，突出优势是集中力量办大事。在实践中，重视凝聚、整合和创新各类资源聚焦支持流域综合治理，在尊重各类主体职能与运作规律前提下，积极整合政策、财政、土地、金融和行政等五大资源，将为商业金融和社会资本融入流域综合治理创造更有利的条件。

图1 流域综合治理项目开发性金融融资路径

3.资金平衡测算

永定河流域治理项目通过开展与流域治理相关联的优质资源项目（涉及沿线土地资源整治与综合开发、文旅、农林、水务等领域）的对外投资，基于市场化运作获得投资收益，以资源项目子公司向流域投资公司的股利分配、流域投资公司向其他社会资本溢价转让资源项目股权、流域投资公司通过资源项目到期清算实现投资回收及收益等形式 “反哺”流域治理项目，以此实现项目从建设期到运营期总体上、动态的、持续的资金平衡。基于上述资金平衡逻辑，流域治理项目应合理测算投资、融资、收入、成本费用等财务数据，重点评估流域治理主体拟参与的优选资源项目的投资收益，以及其他基于特殊制度安排或政策创新的“可变现资源”，确定流域治理项目实现动态资金平衡的操作方案。开发性金融有条件也有必要充分参与治理主体关于资金平衡机制的前期研究与建构过程，从而服务于融资落地工作。

4.加强风险管控

永定河流域治理项目伊始就积极组建流域投资公司，进行总体谋划和投融资运作，探索政府购买服务、PPP模式等多种途径以获取合理收益，并向金融机构申请贷款，以此促进实现项目良性运行。因此，开发性金融在推动流域综合治理融资主体现金流建设过程中，应不断提高治理主体自身造血能力，健全流域治理主体授信工作制度体系，加强授信管理，严格贷款投向，保障资金安全。搭建权益质押、保证担保、政府增信等多层次信用结构和风险缓释措施，保障贷款安全。