论检察院提起公益诉讼制度

郭子卫

河南黄池律师事务所，河南 新乡 453300

一、公益诉讼概述

我们将公益诉讼分为民事公益诉讼和行政公益诉讼。这种分类主要是根据被告或者被诉的客体不同而划分的。公益诉讼是指有关的组织，机关和个人，根据法律的授权，作为适格的原告主体，对违反法律法规，侵害社会公共利益，国家利益，不特定的众多公民合法利益的行为向法院提起民事诉讼或者行政诉讼，法院依法追究侵权者的责任的活动。由定义可以看出提起诉讼的主体与该案件并无利害关系，公益诉讼是一种程序上的救济。

(一)以保护社会公共利益为目的

传统的民事诉讼是一种私益诉讼，一次诉讼解决一个主体的权益。公益诉讼则是通过一个诉解决群体性的利益。虽然在有关机关提起公益诉讼后并不阻碍个人提起私益诉讼，在诉讼中也可能会有保护私益的诉讼请求，但是保护社会公共利益仍是整个诉的侧重点。

公益诉讼的这一目的是与普通诉讼的本质区别。如何判断一个诉是公益诉讼还是私益诉讼，就要看诉讼请求中是否含有公益的因素。如果含有对社会公共利益的论述，或者有对特定的社会群体，社会整体利益的诉求则是公益诉讼。

(二)诉讼请求不确定

公益诉讼的客体是侵犯社会公共利益，该社会公共利益可能已经被违法行为造成了现实的侵害，也可能没有造成实害结果，但是存在着损害结果发生的可能性。传统性的诉讼请求就很明确了，能直接指出现实存在的损害行为和实害结果。

民事公益诉讼不仅解决当前的损害，还可以对未发生的潜在危害进行预防性的管理。传统的诉讼在诉讼结束时，一般会对侵害方提出赔偿损失，恢复原状的要求，但是，公益诉讼在诉讼终了时不仅可以提出以上要求还可以被告将来必须为和不可为的事项。

(三)原告具有广泛性

民事公益诉讼的原告不仅是民事诉讼法上规定的传统的原告主体。公益诉讼的原告是法律规定的有关国家机关和组织。《消费者权益保护法》也对消费公益诉讼的原告做出了规定，要求是省级和省级以上的消费者协会可以提起消费公益诉讼。

虽然民事公益诉讼的主体比传统主体的范围要广泛，但是，群体性的利益在目前的保护中仍然存在很多难题，尤其是原告主体资格的难题。

(四)判决结果有扩张性

判决的结果多用集团诉讼和团体诉讼的处理方式，即原告胜诉时，其他主体可以引用该胜诉结果。这一做法既保障了社会公共利益，也节约了司法资源，提高了效率。

二、检察机关提起公益诉讼存在的问题

(一)提起公益诉讼的主体范围

我国消费者协会有国家，省级，市级、县级四级的消费者协会。在消费公益诉讼中，发挥作用的消费者协会仅有前两个级别，而前两个级别的协会数量仅有30多个。这个数量与消费者权益受损的案件数量不相称，这种矛盾也会引起消费者与国家级、省级消费者协会的矛盾以及与司法机关的矛盾。

在环境公益诉讼中主体限制更加严格，其主体为依法在社区的市级以上人民政府民政部门登记，且专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织，该规定并不利于群众对抗污染环境的企业。虽然在消费公益诉讼的司法解释中，扩大了主体范围，但是法律规定或者全国人大及其常委会授权的机关和社会组织的范围规定仍旧不明确。

(二)检察机关提起公益诉讼存在的问题

首先，检查机关提起公益诉讼缺乏法律依据。关于行政公益诉讼的规定在试点办法里或在行政诉讼法中作出相关规定。规定较少，细化程度不够。

其次，检察机关参与公益诉讼的地区太少，仅在规定的13个试点地区施行，试点地区规定仅仅是上海，北京等地区。而且该试点仅仅推行两年，所推行的时间很短，所暴露出的问题并不全面。

(三)检察机关参与公益诉讼的方式单一

在试点办法推行时，检察机关行使公益诉讼职权的方式有两种：一是提起公益诉讼，二是支持起诉。但是，二者都有一个前提条件，即没有适格主体或者该适格主体不起诉。另外，对于支持起诉，要求有关的组织向检察机关求助，检察机关方可伸出援助之手支持起诉。检察机关处于此种被动状态一方面会增添检察机关的工作量，增加诉讼成本，浪费司法资源；另一方面还会打击检察机关的积极性，不利于检察机关监督职能的发挥。

三、检察机关机关提起公益诉讼的必要性

在英美法系当中，有总检察长的起诉模式，该起诉模式是以公法的名义保护私权诉讼，检察长以自己的名义提起诉讼去保护公民的私权利。

在大陆法系中，也有检察机关民事诉讼模式，检察机关像提起刑事诉讼一样，可以自己提起公益诉讼，也可以经过当事人的申请提起公益诉讼。

我国也存在公益诉讼制度，在学理上检察机关在必要时会被列为“有关机关”提起公益诉讼，但在司法实践中这种必要几乎不存在。与其他国家相比，存在一些不同之处。比如，美国的州立法具有一定的优先性，其规定优先使用哪种诉讼模式，则在实践中应当遵守。如若不遵守，检察长可以根据案件情况选择自己认为合适的方式，这种诉讼模式，更有利于保护公民的权利，提起公益诉讼更加方便，成本也会相应降低。巴西的检察机关在公益诉讼中也发挥了重要作用，这种作用既表现在提起公益诉讼的数量上，也表现在其作为非原告主体是支持起诉与诉讼监督的作用。检察机关提起公益诉讼的作用与效果显著，我国将检察机关列为公益诉讼的起诉主体在此之前缺少法律依据。现在通过学习国外和对中国实际的探索将检查机关作为提起公益诉讼的主体规定在民事诉讼法和行政法中。

检察机关作为提起公益诉讼的主体存在必然性，我国的检察机关是法律监督机关，其本身就具有维护公共利益的责任。在其职权行使时，要监督法律的实施和运用，监督行政机关和一些司法机关的行政行为，保证合理行政、合法行政。在社会公共利益受到侵害时，有关的部门并不能及时制止，去追究侵权者的责任，相关部门的不作为或者滥用职权的行为实质上剥夺了公民的某些的权利。当公民的权利被行政机关侵害时，现存的救济手段就是行政复议和行政诉讼。“民告官”的形式并不能切实保障公民的权益，如果此时有行政公益诉讼，检查机关作为行政公益诉讼的主体，能够起到制衡的作用。同时，也是对仅剩公诉职能的检察院权力的一种填充方式。能够更好去符合十九大依法治国的精神，深入贯彻十九大精神去进行司法体制的改革。

四、检察机关提起公益诉讼的合理性

(一)检察机关提起消费公益诉讼

消费公益诉讼提出可以由检察机关提起消费公益诉讼的目的有两个，一是拓宽诉讼原告主体的范围。对于现存的消费公益诉讼原告主体上文已经阐述过，在此不加赘述。检察机关作为法律监督主体，其提起消费公益诉讼发挥了法律监督的职能，提起消费公益诉讼是其履行职能的表现，同时也是检察与审判这两项司法权能的共同延伸。二是取得更好地诉讼效果。消费公益诉讼的被告，往往是一些财力雄厚，有一定社会地位的商品生产者和经营者。消费者被视为弱势群体。现在检察机关提起消费公益诉讼是公权力对私权利的保护，是对消费者协会权利义务的监督和督促。在举证方面，检察院作为公权力机关，取证要比普通群众取证方便，证据能够更及时，准确获得。在消费公益诉讼中，虽然举证责任倒置，由侵权者进行因果关系的举证，法律在制定上保护着消费者，但在实践中，举证责任的倒置是程序的正义，结果并不是都能够达到最终的正义。检察机关提起消费公益诉讼，在赔偿金额的提出上，比起公民个人和消费者协会这种社会组织，要更具有合理性，并且能够熟练运用法律提出相关的赔偿责任。专业的人做专业的事，能够取得更好的诉讼效果。

(二)检察机关提起环境公益诉讼

环境公益诉讼的被告一般是污染企业，环境公益诉讼在现实中处在成本高，取证难，影响广，制度缺失的困境，我们建设一个绿色，可持续发展的社会势在必行。在环境污染的民事诉讼中，要求与环境污染具有直接的利害关系，限制了主体的资格；取证难和诉讼成本高又打击了有利害关系主体的积极性。

首先，检察机关提起环境公益诉讼符合其自身的属性，即监督属性。其次，检察机关提起环境公益诉讼存在其自身的优势，检察机关本身不牵涉部门和地方上的利益，作为中立的主体更能够代表社会公益；法定的调查权，解决了取证难的问题，专业的法律人才更有利于提高司法效率。第三，面对一些行政机关的不作为和违法行为，公民和社会的环境组织没有直接利害关系，不能提起环境公益诉讼，导致一些破坏环境的行为不能得到法律的制裁。检察机关提起行政公益环境诉讼，有利于完善诉讼制度，同时推进法治政府的建设。

(三)检察机关提起行政公益诉讼

当前的合法行政是在立法机关和司法机关夹击下的合法行政，但是完全合法是不存在的，不合法，不合理的行政行为仍然存在，公民依靠自己的力量去提起行政诉讼，权利在很多时候不能得到保障。我国的司法机关是法院和检察院，在对行政权的限制，仅有法院起到了作用。检察机关最为公诉人，仅对犯罪行为提起诉讼，对于行政单位提起诉讼仅在几个试点城市进行，并取得了很好的效果。

检察机关作为“官”对行政机关这个“官”提起公益诉讼是司法权对行政权的限制，是权力对权力的制约。首先，更有利于保护公民民主权利。检查机关作为公诉人对侵害公共利益的行政行为提起公益诉讼，诉讼结果效力归属于公民，这样很好的解决了公共利益受损失时，公民提起行政诉讼原告主体不适格的问题。公共利益受到侵害时就有了合理的救济方式。其次，检察机关提起行政公益诉讼有利于督促行政机关合法行政，两个力量相当、地位相当的机关相互博弈，才能起到制衡的效果，孟德斯鸠曾说，没有制约的权利会导致权利的滥用。检察机关对行政机关的监督与制约督促了行政机关的合法行政。

赋予检察机关公益诉讼的资格存在重大意义，不仅维护社会公共利益，还对行政机关起到了监督和制约作用。

五、结语

检察机关提起公益诉讼制度不仅是对检察机关在司法体制改革后职权的扩充。更重要的意义在于维护社会公共利益，维护社会生态良好，推进法治国家的建设。使专业的人去做更专业的事。全民共享法律的温度和情怀。建设一个法治国家，和谐社会。