公益林建设市场化相关法律问题探讨

宋 浩

中国计量大学法学院，浙江 杭州 310000

一、公益林建设生产经营现状及问题分析

2016年原国家林业局为了规范集体林权流转市场运行提出了几点意见，其中规定“区划界定为公益林的林地、林木暂不进行转让，允许以转包、出租、入股等方式流转”。[1]2018年又规定“利用森林资源或在生态公益林区内开展旅游和其他经营活动需通过审批”。[2]《浙江省公益林和森林公园管理条例》第十三条规定，“在不改变公益林林地用途和性质的前提下，公益林森林、林木、林地使用权和公益林补偿收益权可以依法流转。”[3]由此可见，规章条例原则上允许公益林进行流转，但流转的方式、主体与用途都有一定的特殊限制，在具体的实践操作中也出现了一些问题，比如公益林产权不明确、管理机制不完善等。

(一)产权界定不明确

理论上，公益林产权界定涉及到一些概念问题。比如，公益林产权包括哪些权利。武汉大学法学院教授温世扬认为“林权并非一种具体的物权类型，而是涉林物权的统称，包括森林资源所有权、林木所有权、林地所有权、林地承包经营权等具体物权形态。”[4]林旭霞和张冬梅针对林权的不同客体对象和不同的利益需求，将林权分为林地使用权、林木经营权、森林环境经营权具体的三种。[5]“林权”的含义各有侧重，而作为限制更多的公益林如果权利界定不清，在进行公益林建设时就容易引起纠纷。

实践上，公益林的区划界定很多是历史遗留问题，不同县域之间或者不同村庄之间仍然存在公益林重叠问题，公益林补偿资金因此难以发放，以至于林农或政府不能对公益林进行下一步的建设经营活动，由此造成的公益林资源闲置与浪费不利于生态治理的优化配置。

(二)管理机制不完善

1.社会资本进入公益林市场没有规范的流入机制，且林农对公益林补偿资金的期待较高，目前的补偿标准难以激发林农管理的积极性。法律意义上来说，目前的护林员管护制度实际是行政法上的政府采购行为。李国志在对丽水市农户参与公益林建设的受偿意愿及影响因素进行实证研究后发现，“97.77%的受访农户愿意接受公益林生态补偿，平均受偿意愿为每年96元/亩，远远高于浙江省现行的补偿标准。”[6]社会资本未能入场导致现有的补偿标准无法满足农户的期待，公益林权利人反而可能因实际收益不符合期待收益，进而对公益林建设生产经营的积极性不高，主体性因此得不到很好的彰显。

2.公益林管护者缺乏相应的专业知识，护林员的选任与考核缺乏透明的公众监督。公益林的管护一般交给聘任的护林员，非国有公益林一般采取就近原则，因此大多数护林员都是年龄比较大、文化程度不高的老人。

3.林业管护人员选任上，没有明确的考核机制，也缺乏具体的转业机制。管护方面由于公益林面积大、护林人员少，护林员有时对公益林的管护和经营顾及不全面。而公众对公益林管护的监督不一定有积极性，且监督也可能是具有滞后性和片面性的，相关公开网站上的信息更新往往不够及时。

二、公益林建设生产经营市场化相应对策

(一)明晰和优化产权，规范产权交易

2003年开始，我国开展以“明晰所有权、放活经营权、落实处置权、确保收益权”为主要内容的集体林权制度改革。2008年6月，党中央、国务院出台《关于全面推进集体林权制度改革的意见》(中发〔2008〕10号)。2009年6月，中央召开新中国成立以来的首次中央林业工作会议，对集体林权制度改革作出全面部署，这项改革在全国范围内全面推开。2016年国务院办公厅发布《关于完善集体林权制度的意见》，提出“逐步建立集体林地所有权、承包权、经营权分置运行机制，不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的集体林权制度”。这些都是产权纠纷解决的依据，然而公益林产权不同于商品林的产权，政策上对其转移有着一定的限制，产权交易也需要另行的规范。

1.在理论上，公益林林权应当是指林地使用权、林木使用权、森林环境经营权，公益林的价值应体现在林地、林木和环境资源三个方面，林木是森林的基础，林地可以依法流转，而环境资源则作为公益林的特有物品可以进行生态服务交易。

2.在实践中，可以通过协商等非诉讼纠纷解决机制或者更加高精度的遥感与定位等高新技术处理好公益林划分、落界、产权的历史遗留问题。新制度经济学的创始人科斯认为，“如果产权是明晰的，同时交易费用为零，则无论最初产权是如何分配的，通过交易总能达到帕累托最优，外部性也就可以消除。”[7]这就是著名的科斯定理。科斯定理表明，只要生态公益林的产权是明晰的，同时交易成本较低，就可以实现资源的最优化配置。

(二)完善管理制度，落实责任承担

现有的管理制度并没有很明显地区分补偿与管理，我从实际需要层面上提出三点尝试。

1.吸引社会资本投入，提高林农经营积极性。正如斯宾诺莎所说，“按照人的本性，每个人总是以最大的热情追求自己的私利……只有在他认为这样做有助于加强自己地位的情况下，他才会去支持别人的利益。”[8]政府对进入公益林市场的企业或个人资本给予政策和降税优惠以吸引社会资本进入，不仅将给公益林管理经营带来巨大的资金保障，也会刺激林农对更大利润的追求。法律视角的公益林是一个整体概念，需要根据具体受益人和受益范围划分公共物品。社会资本的进入需要尝试新的管理制度，厘清各方应承担的责任，尤其是为了赢得市场运用多项新科技的管理制度是一种颇费财产却又不得不做的事情。

2.加强对公益林经营者的专业知识培训。公益林建设生产经营者并不一定是林地产权所有者，但其又是直接接触与管理公益林的。在目前普遍只是森林巡视的管理模式下，有一定的经验与知识储备对于公益林的可持续发展是有明显增幅作用的。

3.加大信息公开，规范管理行为。信息是治理政策的命脉或者血脉。[9]而客观的说，公益林管理者、投资者和政府之间存在着信息不对称，公开的信息都是有选择性的。这样显然不利于公平的市场交易，也容易出现信任危机。因此，通过专门的信息公开平台，由林业专家、金融专家等专业人士审核，由政府或者第三方组织维护，由公众监督，进一步的实现信息自由来规范管理行为。

三、结论

公益林建设市场化问题上，出现公益林产权混淆和管理机制不完善等的特点。因此首先需要从法律上明晰产权，解决公益林所有者、使用者、投资者、消费者、监管者等之间的权利义务关系，明确法律责任的承担条件、原则和程序。然后在项目设计上需要分类经营、分类交易，管理机制上则需要创新并完善信息公开机制。