金融机构破产处置的国内症状及国际经验

2019-12-13 07:14:43 西部金融 2019年5期

王紫薇

摘   要:本文以金融机构是否适用《破产法》为切入点,首先指出金融机构破产处置在基本导向、程序和清偿顺序上存在一定的特殊性,并具体结合我国金融机构破产处置实践中存在的症结和问题,在系统借鉴国外成熟经验的基础上,提出具体的破产退出路径和政策建议。

关键词:金融机构;市场化处置;破产

中图分类号:F832.0                       文献标识码:A                          文章编号:1674-0017-2019(5)-0011-06

任何一个完整的生态都應该同时具备诞生机制和退出机制,破产制度作为市场主体有序退出、并以司法手段公平清偿债权人债务的一种制度安排,是健全经济金融生态的必要环节,但是我国金融体系尚缺少完善的破产处置机制。由于金融机构市场化退出渠道不完善、破产退出操作经验严重不足,金融生态整体缺失优胜劣汰机制而更容易累积风险。在完善金融机构破产机制的讨论中,争议最大的就是《破产法》是否适用于金融机构。

一、金融机构破产的特殊性

(一)防守式的破产导向

在破产制度的运作导向方面,一般企业发生资不抵债等情况时更多地是鼓励其破产,但金融机构却因其与生俱来的三大特性而侧重于如何通过有效处置而预防破产,即以更积极的救助、重组、兼并等各种方式避免破产,从而保护广大债权人的利益。其三大特性主要为:一是高杠杆性。金融业不同于一般工商产业,本质上是一个高杠杆行业,金融机构作为资金融通的中介广泛集聚社会资金,并将其配置到有效领域,通过杠杆作用实现风险与效率平衡下的利润最大化,也因其高杠杆运作实质,金融机构的风险管理内在要求更高、外部监管更严。二是脆弱性。金融机构的信任危机和挤兑风险可能导致其比一般企业更为敏感和脆弱,因两者在同业间具有快速传导性和扩散性,一家机构倒闭也可能引发区域性金融风险,如美国雷曼倒闭引发了金融市场信心的整体崩塌,从而引爆了2008年的全球性金融危机。三是负外部性。金融机构破产关系着债权端的众多金融消费者,也关系到债务端的众多实体企业,一般情况下其破产对实体经济带来的负面社会效应要远远大于其救助成本。囿于金融机构避免破产的导向,其不同于一般企业只要符合破产相关规定即可申请,所以实质上破产门槛更高,这也是历年来我国金融机构破产案例极少的重要原因之一。

(二)监管部门主导的破产程序

1.广义的破产程序包含前期处置流程。在避免破产的导向下,问题金融机构的前期处置流程更为重要和关键,是广义的破产程序中不可或缺的一环,真正的破产程序一般都是在行政救助、重组等诸多处置方式都无效的情况下才予以考虑,这也导致金融机构的整个破产处置进程更加复杂、更成系统,在利益相关方量级、处置和破产流程推动、破产管理组织要求等方面都明显不同于一般企业。

2.监管部门在金融机构破产处置中的重要作用。在一般企业破产中,破产宣告、清算组织、裁定权利与义务、认定破产中的法律事实与适用等方面,以及破产重整、和解等,法院处于主导地位(吴敏,2006)。但在金融机构破产处置中,特别是前期的处置进程中,监管部门的介入非常重要,这不仅是金融机构严监管的必然结果,也是最大程度维护金融消费者权益、降低金融机构破产负外部性、提供救助资金以提高处置成功率等的内在需要。在法院宣告金融机构破产前,监管部门需要先评估金融机构风险状况,再审定是否采取其他救助措施或处置方式,而且在后续的重组、兼并收购等处置抉择和进程推动中也可以发挥重要的组织协调作用,最后再负责决定是否走破产程序等。

(三)以保护金融消费者权益为要的清偿顺序

在金融机构的债权债务关系中,无论是存款人还是保险人,金融消费者都因信息不对称而处于相对弱势的位置,其利益应该得到优先保护,因此在问题金融机构破产退出时,其清偿顺序理应处于较优先地位。如2015年5月1日起,我国全面施行《存款保险条例》,存款保险基金首先为储户设定了50万元最高偿付限额的保障,而《商业银行法》也有“优先支付个人储蓄存款的本金和利息”等保障规定。金融机构清偿顺序的特殊性也同时决定了存款保险基金、保险保障基金等机构在金融机构破产处置中应该享有介入权力并积极发挥作用。

二、我国金融机构破产处置实践中的主要问题

纵观我国金融发展历程,也不乏问题金融机构被接管、被合并、被撤销等案例,但整体尚未形成系统可借鉴、可复制的成熟经验和流程,而且基于金融机构破产处置的特殊性,目前我国在法律保障、监管职责、市场化处置机制建设等诸多方面还存在一些问题。

(一)相关法律制度不健全,政策规范力度不足

一是当前我国金融机构破产适用《企业破产法》设定的一般程序规则,并未具体考量金融机构的特殊性,也未具体考虑其对经济增长、社会稳定牵一发而动全身的重要性(牟健,2005)。随着金融机构种类、规模和重要性的不断提升,完善其破产法律法规的紧迫性与直接套用《企业破产法》的不适性都与日俱增。二是当前金融机构破产处置的各项制度没有形成统一体系,相关规则散落于多部法律规章中,如关于银行机构破产处置依据就有《企业破产法》《商业银行法》《银行业监督管理法》《金融机构撤销条例》等法律法规。法律制度上的不系统削弱了问题金融机构市场退出的合理性、正当性与规范性,也不利于全面防控金融机构破产行为可能引发的负面影响和潜在风险。三是相关法律法规缺乏具体的实施和操作细则,如《破产法》原则性地规定了金融机构适用企业破产程序,但结合《民事诉讼法》中关于金融机构破产的操作程序却没有具体的落实规定,例如破产申请主体、破产清算标准和程序、破产债权与职工报酬债权的清偿等问题都没有具体的规则。

(二)風险预警机制不完善,破产处置监管职责不明确

鉴于前期处置在金融机构市场退出中扮演着重要角色,触发处置行动的风险预警机制的建立和完善很关键,但我国目前还没有正式建立覆盖整个金融体系的预警体系,导致监管部门介入和处置的时间点很难把握。另一方面,监管部门即使及时介入了,也缺失如信贷资产应急处置、管理层治理权限制等相关的应急预案,对金融机构是否施以救助、采取何种有效的救助方式、救助失效后的响应等缺乏统一的决策和操作机制(程璞,2015)。而且,随着金融业综合经营和金融市场联动效应的加强,金融控股公司类机构出现困难该由监管部门单兵作战还是上升到金融委协同作战,这些具体的制度安排有待进一步明确。根据历史经验,监管部门往往都是到了金融机构已严重资不抵债甚至已发生地区性支付危机的最后时刻,才采取一些强制性的监管措施,而不是在其出现问题苗头时就及时介入,这种识别滞后和监管滞后会加大金融机构市场退出的成本。如1998年广东国际信托投资公司破产案,由于当时金融风险预警机制缺失,到其金融风险暴露时,巨额债务已经到了无法救助的程度,只能通过破产程序退出,耽误了金融机构处置的最佳时期,大幅增加了破产成本与风险。

(三)行政手段干预过多,前期市场化处置尚不成熟

放眼全球,国外金融机构依托其成熟的金融市场采取并购、重组方式退出较为普遍,但在我国不仅案例不多而且也不理想。我国以往实施的金融机构退出案例,基本都靠管理部门出面组织协调,不仅行政主导色彩过于浓郁、没有固定章法,而且政府与市场的边界也很难界定(胡艳香等,2011;徐传华,2002)。特别是在一些地方政府参股的问题金融机构处置过程中,地方政府既是组织者,承担着媒介和撮合人的角色,又同时是金融机构的主要出资人或者债权人,角色的重叠必然削弱了并购、重组的公平性和市场化原则,不仅处置的最终实效不好,而且也造成更大范围的金融资源的低效配置和浪费。

(四)金融安全网制度和破产机制对接还有待进一步完善

以存款保险制度为例,首先存款保险制度与破产制度未能有效衔接,存款保险风险处置的触发机制、存保机构介入金融机构破产处置过程的权力和工具还有待进一步明确。其次,存保管理机构职能有待强化。当前,存保管理机构只能通过调整存保费率来实现对投保机构的差别管理,对商业机构约束性较小。而且根据《存款保险条例》,存保管理机构在问题金融机构处置中,也只有建议接管权而没有强制处置权。再次,存款保险基金近年来虽然也陆续对相关投保机构采取了相关早期纠正措施,但在进一步细化早期纠正措施、完善相关配套政策、强化风险处置等方面还有待不断进阶。最后,我国金融机构市场化风险分担机制也需进一步