“同意”与“公意”之辨
——论实现人民主权的两种原则的区别、困境及融贯*

民主从词源上讲是指“人民当家作主”，其内在蕴含了“人民的统治”即人民拥有主权这一宗旨。今天，任何一个民主国家在宪法中几乎都要把近似“一切权力属于人民”的表述确立为首要的原则，从而以法的方式保障“主权在民”。但是在如何具体实现“人民主权”问题上，存在着两种不同的主张：一种主张认为必须经由人民同意来实现“人民主权”，即同意原则；另一种主张认为实现“人民主权”必须要体现公意，即公意原则。这两种不同的原则都根植于西方近代以来的民主理论传统，笔者认为不应把这两种原则看成与人民主权相对立的原则，(1)马德普认为，同意原则与人民主权是泾渭分明的两种不同原则，同意原则仅仅实现的是“被统治的民主”。参见马德普：《人民同意与人民主权——西方近代以来两种民主理论传统的区别、困境与误读》，《政治学研究》2017年第5期。笔者不认同此主张，并认为同意原则是实现人民主权的重要原则，并在下文中展开论证。也不应把这两种不同原则之间看成相互对立的关系。笔者在这里试图进一步厘清同意、公意与人民主权之间的关系，避免民主理论认识中的一些混乱，以加深对于民主建设如何使“权力”不仅为民所有和所赋，又能实现为民所用和所谋的认识。

一、经由同意是实现人民主权的基本前提

同意原则产生于近代以来的契约论传统。这一原则强调政治统治是否具有合法性(legitimacy)，必须要依据政治管辖范围内的人们的意愿和选择来判断。按照洛克的说法，任何凌驾于我们之上的政治权力，当且仅当经由我们的自愿同意才是正当的或是有效力的。(2)[英] 洛克：《政府论》，下篇，叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆，1964年，第17页。简言之，只有当我同意别人拥有凌驾于我之上的政治权力时，他们才有这样的权力。同意原则把经由人民的同意作为国家最高权力(即主权)的合法性来源，否认了任何试图从宗教神学出发来论证权力来源的“君权神授”说，也否认了任何试图依据血缘关系来论证权力来源的“王权继承”说，同时也否认了任何试图依据真理话语来论证权力来源的“精英统治”说。(3)“精英统治”说最早出现在柏拉图的《理想国》中，柏拉图认为只有掌握关于“善”的真理知识的人才能成为统治者，即“哲学王”的说法。把经由人民同意作为政治权力的来源和基石，肯定了“权力”为民所有和为民所赋，本意是强调政治共同体的真正主权者就是“人民”。所以，同意原则不应是与人民主权相对立的原则，而是实现和保障人民主权的重要原则。

萨托利在《民主新论》中把依据同意原则选举代表来实现统治的民主称为“被统治的民主”，由人民直接参与统治的民主称为“统治的民主”。(4)[美]萨托利：《民主新论》，冯克利、阎克文译，上海人民出版社，2009年，第137页。马德普由此认为，同意原则与人民主权是根本对立的，在基于同意原则的民主中人民依然是被统治者，人民只是同意了自己被统治。(5)马德普：《人民同意与人民主权——西方近代以来两种民主理论传统的区别、困境与误读》，《政治学研究》2017年第5期。笔者认为，这一解释包含了对人民主权的误解。“主权”源自法语soverain，意指是“最高的”权力。“人民主权”意谓人民享有最高的权力，这里“人民”是作为一个单一的、整体的“公共人格”而成为主权者的。因为“主权”本身不可分割，那么作为“主权者”的人民虽然是由不同个人所组成，但并不意味着每个个人必须直接掌握和行使权力才能成为主权者，也并不意味着每个人都成为行政官员才拥有主权。为了维护“主权”的统一性，确保政治共同体能够联合行动，人民必然要经由同意授权某一政府及其政府中的行政官员来作为主权的执行者或代理人。正如卢梭所说：“公共的力量就需要一个适当的代理其行动的人，……他将充当国家和主权者之间的联系，他对公共人格发挥的作用，就有点儿像把灵魂和身体联合起来对人发挥作用一样。人们往往把政府和主权者混为一谈，实际上，政府只不过是主权者的执行人。”(6)[法]卢梭：《卢梭全集》，第4卷，李平沤译,商务印书馆，2012年，第76页。人民经由同意选举代表来行使主权并不意味着人民放弃了主权，成为被统治者。人类社会的现实条件决定了人民必然要经由同意选举“代表”实现统治。所有人通过直接掌握和行使权力来实现“统治的民主”在萨托利看来也仅仅是一种理想，在现实中势必造成权力过于分散难以形成确保政治共同体联合行动所需要的权威。

当然经由同意的授权行为不是主权的让渡、转让和赠予，而是一种委托权力(fiduciary power)的行为。霍布斯构设了一个“人造的主权者”，他认为为了避免陷入恐怖的战争状态，人们相互之间应该通过契约同意把一切权力都授予一个代表全体人格的一个人或一个由多人组成的集体，由这个人或集体做出一切裁决来谋求和平、抵御外敌，而这个代表全体人格的人或集体就成为主权者。(7)[英]霍布斯：《利维坦》，黎思复、黎廷弼译，商务印书馆，1985年，第132页。霍布斯这里的“授予”实际上是人们放弃和转让了主权，而主权者是人们相互订立契约的结果，是“人造的”，但是这个“人造的主权者”不是作为人民的“代表”或主权执行者的身份出现，(8)皮特金在《代表的概念》中指出，霍布斯的“代表”概念是片面性和形式主义的，代表者拥有了没有任何限制的权力，成为了“无限的代表者”。参见[美]皮特金：《代表的概念》，唐海华译，吉林出版集团有限责任公司，2014年，第36页。笔者认为，霍布斯不是错误地使用了“代表”概念，而是把“授权”理解为权力的转让和让渡。它实际上剥夺了人民的主权，拥有了不受人民约束的、持久的、无限的绝对权力。所以，如果把同意的授权行为理解为主权的让渡和转让，那么这样一种同意原则显然是与人民主权中“主权在民”的原则相违背。同时，主权作为整体性力量也不是分由不同的人所掌握，个体是无法转让和让渡的。洛克认为人们之间通过彼此同意而授权一个人或集体拥有统治国家的政治权威，并不意味着人们放弃和让渡了主权，人民依然是主权的主人，政治权威的形成是基于同意的委托关系，一旦政治权威的执行者违背了人民委托时的意愿，辜负了人民的信任，那么人民就可以随时限制或收回权力。同意的委托关系保留了人民对于“代表”的约束力，使“代表”的权力是有限的。正如达尔所说：“我们把一些非同寻常的决定委托给专家，并不等于放弃了对最终控制权的掌握。”(9)[美]达尔：《论民主》，李风华译，中国人民大学出版社，2013年，第59页。所以，同意的授权意味着作为主权执行者的权威是人民所赋予的，最终人民依然保留了裁决主权的执行者是否恰当地行使主权的权力，人民依然是最高权力的主人。今天，人们普遍把民主作为实现人民主权的制度形式，其根源就在于政治统治的权威是通过人民的同意而被赋予的。

人民服从政治权威的义务与基于同意的授权行为有关，这里的授权并不意味着放弃了主权。人民作为主权者拥有最高权力并不意味着人民没有服从政治权威的义务。同意原则与政治权威的存在并不冲突，政府机构的权威性是人民经由同意所赋予的，人们服从政治权威并不是一种丧失主权的“被统治”，而是人们自愿同意了服从的义务。如果一种政治权威没有经由人民的同意而实施统治，那么显然就否认人民作为主权者的存在。从这个意义上而言，同意原则是实现人民主权的一个重要原则。

另外，人民还可以经由同意选举代表组成立法机构，以掌握立法权的方式来实现其主权。立法权、行政权、司法权、涉外权等都是由国家主权派生出来的，其中立法权是最高的权力，其他权力处于从属地位。人民拥有主权显然人民必然要掌握不可剥夺的(unalienable)立法权，通过立法的方式把其意志转化为法的形式，从而约束和限制其他权力，尤其是行政权。法律就是主权者的意志或命令，人民实质上是通过法律表达意志来体现作为主权者的身份，任何执行具体权力的人都是在法律的约束下行动。人民也必然要通过委托代表组成立法机构来掌握立法权，不可能人人立法。但立法机构不是天然地享有这一最高权力(立法权)，他们的权力本质上是由人民所授予的，这里的“授予”同样是一种委托关系。也就是洛克所说的，除非基于人们的同意和基于人们所授予的权威，没有人能享有对社会制定法律的权力，“同意”是法律具有效力和强制性的绝对必需的条件。(10)[英]洛克：《政府论》，下篇，第82、88页。人民服从立法机构所制定的法律，并不意味着人民没有主权，不掌握最高权力，人民无非是服从、遵守自己所同意制定的法律而已。当人民一旦发现立法机构的立法行为与他们的委托相抵触时，人民依然享有最高的权力来罢免或更换立法机关，“只有人民才能通过组成立法机关和指定由谁来行使立法权，选定国家的形式”，(11)[英]洛克：《政府论》，下篇，第82、88页。最高权力始终掌握在人民手中。

所谓“同意”(consent)指的是行为主体自觉地表达了某种意愿和意向，政治中的同意原则就是指这种意愿和意向得到了承认和尊重。所以，同意原则意味着承认每个人作为拥有独立人格的人，同时拥有影响政治决策的平等机会，拥有政治参与的资格和政治选择的自由权利。例如普选权和“一人一票”都是同意原则的体现。当然现实中，每个人都不可能以明确地方式表达同意，也不可能所有人都一致表达“同意”而不存在“反对”，现实中也存在“同意”的时效性以及“默认的同意”是不是一种同意等问题，但这些都体现了现实中表达“同意”的方式具有多样性和复杂性。但是从实质而言，同意原则应被视为对政治参与中的“基本善”的承认。按照西蒙斯的说法，“同意”并不单纯是指人民对国家统治表达某种积极态度或“赞成的倾向”，而是确立了国家与人民之间的权利和义务关系。(12)A. John Simmons，Justification and Legitimacy-essays on Rights and Obligations，Cambridge University Press,2001，pp.132-135.

之所以把同意作为实现人民主权的重要前提和原则，是因为人民主权与“专制权力”相对立，承认人民主权必然要以承认组成人民的各个个体拥有独立的人格主权和基本的平等权利为前提。“同意”是每个拥有正常理性能力的人自觉自愿作出的。专制权力本身是通过暴力胁迫或欺骗来赢得人民的“同意”。所以，从这样一种价值层面上而言，人民主权与同意原则具有内在的一致性。强调同意原则蕴含了对人类内在的一些基本价值的承认，是不可以用任何功利目的加以替代的原则。同意原则的核心观念就是：任何人除非经由别人的同意不可能拥有多于别人并支配别人的权力。通过强迫做出的同意不具有约束力，通过强迫所做出的诺言也是无效的。(13)[美]罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社，2009年，第269页。如果一种制度否认人民拥有表达同意的基本权利，那么这种制度显然不是人民拥有主权的体现。经由同意的人民主权是对专制统治的否定。同意原则在承认每个人的独特人格的同时，也承认了每个人在国家权力中的主体地位。同意原则产生了合法的权威，也尊重了人民的基本权利。经由同意的人民主权是把人民作为国家权力的终极来源，肯定了“权力”为人民所有和所赋。

二、符合公意是实现人民主权的理想诉求

“公意”(the general will)是卢梭政治思想中最为核心的概念。卢梭把公意解释为政治共同体中全体成员的总体意志和整体诉求，其本质内涵就是以实现“公共的利益”“共同的福祉”“共同善”为目的的意志。也就是卢梭所说的“公意始终是公正的，永远以公共的福祉为宗旨”，(14)[法]卢梭：《卢梭全集》，第4卷，李平沤译，商务印书馆，2012年，第32、46、216-217、45页。“它是公平的，因为它对所有的人都是一样的；是有益的，因为它除了大家的幸福以外，便没有其他的目的；是巩固的，因为它有共同的力量和最高权力做保证”。(15)[法]卢梭：《卢梭全集》，第4卷，第44、49页。公意原则是从政治共同体采取联合行动的最终目的和结果上来检验人民是否拥有主权的原则。按照公意原则，人民拥有主权意味着国家的最高权力是以最终实现人民的公共利益和共同福祉为目的的，一旦国家的最高权力成为维护私利或个别集团利益的工具，那么这个国家就丧失了人民拥有主权的性质。强调公意原则，是对政治共同体内在善的追求，意味着判断政治权力正当性(justification)的根据是以是否最终促进共同善或普遍福祉为标准。一个基于合作的政治共同体的形成依赖于同意原则，而这个政治共同体最终的目的是要实现公意。如果说同意原则是从程序形式上来考察人民是否拥有主权的原则，那么公意原则就是从目的和结果上来检验人民是否拥有主权的原则。按照周濂的说法，同意原则是一种“回溯性”概念，关注权力的来源和谱系，是从“发生的进路”来评价权力；而公意原则是一种“前瞻性”概念，关注权力的效用和目的，从“目的的进路”来评价权力。(16)周濂：《政治正当性与政治义务》，《吉林大学社会科学学报》2006年第2期。也可以说，同意原则实现的是基本善(the primary good)，以尊重人民的主体地位为前提；而公意原则实现的是共同善(the common good)，以获得人民“满意”为目的。

把国家理解为以实现共同福祉为目的的观念最早并不是来自卢梭。在亚里士多德那里就已经指出，城邦或政治共同体以实现至善为目的，而政治上的至善就是全体公民的共同利益，种种政体都应以公民共同的利益为着眼点。(17)[古希腊]亚里士多德：《亚里士多德全集》,第9卷，苗力田主编，中国人民大学出版社，1992年，第2页。当然亚里士多德并不是基于人民主权的考虑而认为国家应以实现共同福祉为目的，亚里士多德是基于一种形而上学目的论的预设，认为“一切技术，一切规划以及一切实践和抉择，都以某种善为目标”，(18)[古希腊]亚里士多德：《亚里士多德全集》，第8卷，苗力田主编，中国人民大学出版社，1992年，第3页。由此类推出城邦国家的目的是实现至善。后来黑格尔也认为“国家的目的就是普遍的利益本身”。(19)[德]黑格尔：《法哲学原理》，范扬、张企泰译，商务印书馆，1982年，第269、255页。但黑格尔是基于绝对精神内在演进的逻辑来谈国家的目的，他认为基于人民的主体意志只能把国家看成契约的产物，无法合理论证出国家是以实现普遍利益为目的。(20)[德]黑格尔：《法哲学原理》，范扬、张企泰译，商务印书馆，1982年，第269、255页。无论是亚里士多德还是黑格尔都属于为国家辩护的至善论传统，这一传统观念认为人们服从政治权威的根据是国家本质具有内在的善。卢梭试图把近代以来的唯意志论与至善论结合起来，基于人民主权来论证国家的目的。在卢梭看来，人们为了和平和生存这一共同目的通过约定组成一个政治共同体，而这个政治共同体相当于一个“生命体”或“理性的存在者”，相当于一个共同的“我”，它拥有生命和意志，这个“我”背后的人格就是由全体个人联合起来形成的公共人格，这个公共人格被动时被称为“国家”，主动时被称为“主权者”，这个公共人格的意志就是公意。(21)[法]卢梭：《卢梭全集》，第4卷，李平沤译，商务印书馆，2012年，第32、46、216-217、45页。既然政治共同体的所有成员构成了主权者，那么主权者的意志就不可能追求与自身的利益相反的利益，必然以实现所有成员的共同利益为目的，正如卢梭所说：“既然国家或城邦只不过是一个道德人格，它的生命在于它的成员的结合，而它最重要的关怀是它自己的存在，那么，它就需要有一种普遍的强制力，以便按照最有利于全体的方式来推动和支配各个部分。”(22)[法]卢梭：《卢梭全集》，第4卷，李平沤译，商务印书馆，2012年，第32、46、216-217、45页。按照卢梭的逻辑，如果人民拥有主权，人民作为主权者的话，人民的意志(即公意)必然是指导国家行为的意志，国家权力必然受公意所约束，以实现主权者的共同福祉为目的。一旦国家权力违背了公意，成为维护某种私利的工具，那就背离了人民主权原则。

按照公意原则，一个人民拥有主权的国家其行政和立法应该以实现人民的共同福祉为目的，保证按照公意来决定问题、制定政策。如卢梭所说：“合法的或人民的政府，即以人民的福祉为依归的政府，其行事的原则是，凡是都要遵循公意。”(23)[法]卢梭：《卢梭全集》，第4卷，李平沤译，商务印书馆，2012年，第32、46、216-217、45页。但是，公意本身也是一种意志，符合公意本质上就是得到人民的认可、让人民满意，那这是不是又回到了同意原则呢？事实上，虽然这两种原则都是从世俗的人的意志角度来寻求政治权威建立的依据，但这两种原则还是存在差别的。同意原则是基于个人主义的原则，是承认每个个体基于自己的认识和判断，拥有表达“我愿意”(I will)、“我承诺”(I promise)的权利，是以尊重和承认每个个体的意愿和选择为前提，追问的是政治的合法性，起到的是保护性功能；公意原则是整体主义的原则，公意背后的主体“我”是一个抽象的公共人格，这里的“我愿意”反映了所有人的总体意愿，强调所有人在利益上的同质性和一致性，是以实现所有人共同的福祉为目的，追问的是政治的道德性，起到的是发展性功能。(24)保护性功能和发展性功能的区分，见[美]赫尔德：《民主的模式》，燕继荣等译，中央编译出版社，1998年，第72页。公意本身并不是众多个体意志在量上的加总，不是经由每个个体同意之后而形成的。单纯依靠个体的同意最后可能形成的是“众意”，也就是卢梭所说的：“众意和公意之间往往是有很大的差别的；公意只考虑共同的利益，而众意考虑的则是个人的利益；它是个别意志的总和。”(25)[法]卢梭：《卢梭全集》，第4卷，李平沤译，商务印书馆，2012年，第32、46、216-217、45页。也就是说同意的结果未必符合公意。

公意原则引入了证成人民主权的道德评价维度，提供了制约国家权力的道德规范和道德理由，那么，为什么说符合公意是实现人民主权的一种理想诉求呢？其原因在于，公意背后的主体是一个抽象的公共人格，这个抽象人格的意志只能想象为具有普遍意义的共同福祉。但这个共同福祉不是针对某个具体个人而言的，既包含了当下的利益也包含长远的利益，那么谁能够判断以及如何判断什么是真正的共同福祉呢？人们通常很难给出完美的答案，只能把它作为一种理想的价值目标而不断去追寻，也就是说公意原则作为一种“天下为公”的理想，在现实中任何一个坚持人民主权原则的政治共同体只能是最大限度地接近公意，最大限度地尽量实现人民的共同福祉。莱利就认为，所谓“公意”无非就是“走向公共的意志”(will to the general)。(26)[美]莱利：《对卢梭公意概念的一个尝试性解读》，林壮青译，《政治思想史》2012年第2期。正因为公意原则的理想性，熊彼特把主张追求共同利益、按照公意来统治的学说称为一种古典民主学说，这种学说今天依然存在的一个重要理由就是它能够激发起人们追求理想价值的信仰。(27)[美]熊彼特：《资本主义、社会主义与民主》，吴克峰等译，江苏人民出版社，2017年，第296页。把符合公意作为实现人民主权的理想诉求，强调政治权力为公器，政治权力的使用要为民所用、为民所谋，要以实现人民的根本利益和福祉为根本目的。

三、两种原则的实践困境

同意原则和公意原则是实现人民主权的两种不同原则，在民主实践的过程中却面临着诸多难题和困境，其原因从根源上讲来自两种原则之间的内在矛盾和冲突。一方面，同意原则是从个人意志(individual willing)出发的原则，但个人意志在本性上总会有偏私的倾向，那么单纯经由同意未必会实现公意(the general will)；另一方面，公意虽不是个人意志简单量上的加总，但离开了个人意志又无法说明公意的现实来源，这就容易在现实中人为制造出各种“虚假公意”，忽视个体的同意和认可，从而产生新的奴役，背离人民主权。当然这只是从一种理论层面上分析其困境的原因，在现实的民主实践中这两种原则由于各种具体条件限制会呈现出不同的难题。

首先，就同意原则而言。同意原则在民主实践中不可能让每个人以公开、明确的方式表达对政治权威的认可和承认，必然要通过投票和选举代表来实现。但是这样一种表达同意的过程未必达致公意的结果，未必能保证最终实现人民的共同利益。其原因在于：第一，人民由不同的个体所组成，而作为不同个体的人拥有各自的利益，那么在投票的过程中，不同的人会基于各自利益和偏好来投票，最终票决的结果往往依照多数原则通过数量计算而产生，这就有可能导致某些人的个别利益占据上风。正如金里卡指出的，投票的过程无法把自利、偏见、无知和情感冲动与对公共正义的诉求区分开。(28)Will Kymlicka，Contemporary Political Philosophy，Oxford University Press， 2002，p.290.所以，通过票决的方式来表达同意的过程只能是各种不同偏好的量上的计算。量的规定性未必能达成质的优良。单纯依赖这种类似于“自由市场”的票决，未必能够达到公共的目标。第二，人民通过投票选举能够保证贯彻他们主张的“代表”来实现其意愿。但是在“代表”身上，卢梭认为具有三种不同的意志，一种是“代表”本身作为个体的人所拥有的私人意志，一种是“代表”生活于小集团中而拥有的集团意志，还有一种就是受选民委托代表主权者的意志。(29)[法]卢梭：《卢梭全集》，第4卷，第82页。这就意味着“代表”有可能不按照人民的意愿来做出政治决定，而是根据私人意志或集团意志做出决定。经由同意认可或选出的“代表”在行事上也未必是理性的，未必能够真诚地为公共利益着想。人民通过选举希望选出一个“代表着全体人民共同利益”的公仆，但结果可能选出一个忽视人民共同利益的主宰者。同意原则作为实现人民主权的方式，要求代表及代表所组成的政府和议会能够对人民的委托负责并受人民约束，如辜负人民的期盼，人民有权收回权力，重新选择代表，但是在现实中人民对于代表们的影响和监督往往微不足道，人民对代表的影响力仅仅体现在投票选举的过程中，正如卢梭当时这样来评价英国的选举：“英国的人民以为他们是自由的；他们简直是大错特错了。实际上，他们只是在选举议员期间才是自由的；议员一选出，英国的人民就成奴隶了，就什么也不是了。”(30)[法]卢梭：《卢梭全集》，第4卷，第119、56、35页。这就无怪乎今天西方的代议制民主被称为“选主民主”或“被统治的民主”，原因就是单纯通过选举代表来实现民主的方式最终可能演变为职业化的政治精英相互博弈争夺选票的过程，最终的结果就是“代表们”成为维护利益集团的代表，人民对真实的政治决策却影响甚微，这就与人民拥有主权、当家做主的期望相差甚远。

投票和选举的过程肯定了主权在民的人民主权原则，表明了权力来源于人民，但民众单纯依靠投票和选举来表达对政府的承认和信任，只能体现为一种非常有限的人民主权，民众对政治的参与度实际上是非常低的。同意原则作为一个合作秩序得以建立的基础，一方面能够对共同遵守什么样的基本规则达成一致，另一方面对选择谁来统治达成一致，但是要保证政治最终实现什么样的实质结果和目标单纯经由同意却很难实现。总而言之，同意原则仅仅赋予了权力来源的合法性，但由于现实的诸种原因，人们表达同意的方式致使对政治缺乏深度参与，这就无法避免政治权力受私利影响，也很难保证权力的实施能够趋向于公共利益，最终有可能背离人民主权的初衷。正如熊彼特曾尖锐指出的，所谓人民的统治不过是指人民有机会接受或拒绝要来统治他们的人，最后无非就是政治家的统治。(31)[美]熊彼特：《资本主义、社会主义与民主》，第318、294页。

其次，就公意原则而言。公意原则是要保证人民统治的最后结果能够实现共同利益，但是在现实中却面临着到底什么是真正的共同利益、如何实现共同利益、以及如何处理共同利益与私人利益的关系等诸多难题。

第一，民众在现实生活中由于缺乏足够的信息和理性，从而对自身的根本利益有可能难以形成正确的判断，对如何维护自身的利益也缺乏足够的能力，正如卢梭所说的：“人民总是希望自己幸福，但他们总是不知道如何才能得到幸福。公意永远是正确的，但引导公意的判断力并不总是明智的。”(32)[法]卢梭：《卢梭全集》，第4卷，第119、56、35页。这就导致民众易于依赖一些利益集团，受利益集团的诱惑和误导，最后形成的所谓“公意”可能是人为制造的“虚假公意”，是非理性的、被蛊惑和被操纵的结果。正如熊彼特指出的，公众由于非理性和情绪化，易于被利益集团所控制，各个别有企图的利益集团就能够在很大程度上改变甚至制造人民意志。(33)[美]熊彼特：《资本主义、社会主义与民主》，第318、294页。这也就是马克思所指出的，统治阶级为了达到自己的目的不得不把自己的利益说成是社会全体成员的共同利益。(34)《马克思恩格斯文集》，第1卷，人民出版社，2009年，第552页。“公意”有可能被利益集团以“人民的名义”所绑架，最终实现的是某些利益集团的特殊利益。

第二，公意从本质上讲不是单纯的“众意”“民意”，不是个体意志在数量上的加总，但是构成公意的共同利益必然要存在于多数人之中。所以，在现实中，人们就容易混淆“众意”和“公意”，甚至用“众意”代替“公意”，试图通过民意的直接表达或者大众的直接行动来实现人民主权，从而导致类似“全民公投”的民粹主义的结果。也就是说，诉诸公意原则往往强调人民内部利益的同质性和一致性，忽视个体之间存在利益和观念上的差异性，在现实中容易以“共同利益”道德至上性的名义，无视同意原则对个体权利的承认，导致“多数人暴政”。正如卢梭所说的：“谁拒不服从公意，整个共同体就要强迫他服从公意，这就是说人们要迫使他自由。”(35)[法]卢梭：《卢梭全集》，第4卷，第119、56、35页。卢梭的这种观点认为，人民是主权者，人民自己按照自己的意志管理自己，不应该制定出奴役自己的法律。但这种观点预设的前提是把人民看成一个拥有单一利益的同质性群体。但实际情况并非如此。所以，通过强迫的方式迫使人们追求共同利益，最终会违背人民主权的初衷。另外，共同利益不应仅从功利层面来理解，还应包含诸如平等、公正等价值诉求。所以，单纯强调公意原则容易无视少数人的利益，未能为少数人维护权利留有表达同意(同意本身也包含着拒绝)的空间。

第三，在小型的传统社会公民之间的利益差别不大，公民之间有高度的一致和信任，对共同利益能达成共识。但在现代社会人们从事于不同的行业，拥有不同的具体利益，人们对于到底什么是共同利益在认识上分歧很大，人们之间也很难达成对共同利益的共识，或者说难以有足够的动机按照共同利益行事。正如沃尔夫指出的：“公意遇到的最大障碍在于人们没有足够的动机按照公意行事。”(36)Jonathan Wolff，An Introduction to Political Philosophy，Oxford University Press，2006，p.82.熊彼特也由此认为：“并不存在一个明确的、普遍认同的共同幸福。对于不同的个体或者团体，共同幸福意味着不同的东西。”(37)[美]熊彼特：《资本主义、社会主义与民主》，第282页。现代社会包含了诸多异质性，利益的差别并不是形成公意的唯一障碍，人们之间可能由于文化教育的背景不同，以及持有不同的完备性学说(comprehensive doctrine)，也容易造成人们在思想观念上的诸多差异。这都反映了在现实中如何形成公意是一个难题。

所以说，公意所体现的共同利益不可能在现实中一劳永逸地实现，谁也不可能以掌握关于“共同利益”的真理自居，公意原则只能是一个向未来敞开的目标，只能在承认同意原则的前提下，经由人们的共同参与，在理性的协商讨论中不断被认识和实现。

四、从同意走向公意

萨托利在《民主新论》中指出：“名义上的权力归属与实际行使权力并没有被交给同一只手。”(38)[美]萨托利：《民主新论》，第42页。按照这样一种区分，同意原则实际上是从形式名义上确定了权力归属于人民，而公意原则是从实际效果角度考察权力的行使是否真正为了人民。同意原则与公意原则的矛盾体现为权力的来源归属与权力行使的实践效果之间的矛盾，也就是说虽然权力属于人民，但是权力行使的实际结果未必符合人民的意愿，实现人民的共同福祉。虽然两者之间存在着矛盾，但并不意味着两者之间是完全对立的，或者必须用一种原则取代另一种原则。洛克的理论是强调同意原则进路的人民主权理论，但洛克在强调政治权威的建立要基于人们同意的同时，也认为人们同意委托他人行使权力的最终目的只能是为了公众的福利和安全。(39)[英]洛克：《政府论》，下篇，第69页。卢梭的理论是强调公意原则进路的人民主权理论，但卢梭在强调政治权力的行使要符合人民意志的同时，也明确认为“无论何人都不能以任何借口在未得到他本人同意的情况下就奴役他”，(40)[法]卢梭：《卢梭全集》，第4卷，第131页。人民也必然要通过投票和选举实现其主权。同意原则和公意原则是保证实现人民主权缺一不可的两个原则，问题在于如何实现二者的统一，如何调节二者之间的张力，使两者能够更加融贯一致。

单纯贯彻一种原则不能保障实现人民主权，在现实中必然会出现一系列的难题。单纯强调同意原则容易造成共同善的缺失，不能保证政府行为的最终目的能够符合人民的利益；单纯强调公意原则容易忽视基本善的价值，赋予政府追求公共利益过多权力的同时可能会损害人民的基本权利。所以，必须把两种原则统一起来，协调好内在的私人意志与公共利益之间的张力，其实现途径就是要尊重基本的民主程序、广泛的对话协商参与和积极培养公民德性，最终经由同意走向公意。

首先，同意原则在实践中往往体现为通过投票或选举来表达某种政治认同或政治拒绝，最后结果通常要依据多数裁决规则(majority rule)，这就使最后的结果不可能让所有人都“同意”，但这并不意味着同意原则的失效。投票或选举仅仅是同意原则的具体实现形式，其背后蕴含着更深层次的同意——对基本程序规则的承认。同意原则从理论来源上讲来自契约论。契约论中引入同意原则是论证一个互利合作秩序的建立需要基于大家的契约同意，也就是为了建立一个稳定的、互利合作的社会，大家都同意共同遵守某种秩序规则，诸如政治领域中的“一人一票”、“计票程序”和“多数决定”等。同意原则虽然承认每个人在政治参与中拥有投票和选举的权利，但其参与本身是以承认基本的程序制度框架为前提的，或者说只能在大家共同同意的程序制度框架内进行选择。所以说，强调同意原则本质上是对基本程序规则的承认和尊重。当然程序规则本身不能保证结果能够完全令人满意，程序规则有可能存在缺陷，未必导致公意的结果，但不能以此为借口而否认基本的程序规则。基本的程序规则既是人们共同合作的基础，也是一个社会制度框架建立的基础。实现人民主权必然是在一个合作稳定的制度框架内展开有序的共同行动，人民拥有主权并不意味着人民可以任意摆脱外在的制度约束而直接表达普遍意愿。实现人民主权不能绕开同意原则，不能把程序规则看成实现主权的障碍。基本程序规则的存在是维持一个成熟、稳定的人民主权政体的必要条件，实现公意必须以尊重基本的程序规则为前提。具体而言，要实现人民主权，一个国家政府必须要通过一系列制度和法律的方式保障人民拥有基本的权利，健全表达同意的制度渠道，完善各层级的代表制度和选举制度。

其次，实现人民主权需以坚持同意原则为前提，但是如果同意原则仅仅体现在投票或选举的过程中，那么就限制了人们政治参与的广度和深度，就会阻碍实现公意。同意原则在现实中体现为一种程序形式的规定性，仅提供了保障政治运转的最低限度的参与，对于权力如何实现人民的共同利益却施加了有限的约束和限制。一方面，仅仅通过投票和选举的方式表达同意，未必能够真实地表达出政治参与者的意愿，其同意过程可能是一种附和或无奈之下的随意行为，也有可能是被舆论媒体等煽动下的虚假同意；另一方面，经由投票和选举之后，人们把具体的执行权委托给政治代表和政治领袖，由他们做出政治决定和制定法律，但由于缺乏进一步的参与，人们可能无法对政治代表和政治领袖的决策形成有效制约和监督，对决策的制定难以产生实质性的影响，这也就不能保证政策的结果会最终实现共同利益，人民仅仅成为形式上国家的主人。所以，如果不考虑公意原则，那么经由同意所选出的代表有可能以“人民”的名义谋求私利。这也会使人们对政治参与缺乏热情，产生冷漠。解决这一难题，要经由同意上升到公意，必须要保证人们有更充分地参与公共事务决策的机会。为了避免“众意”直接上升为“公意”，人们应该通过各种渠道自由而公开地辩论和协商，应有更多的机会参与政治决策的制定，在对话协商的过程中达到对共同利益的共识。在对话协商的过程中，人民不仅仅是做出选择，而且人民可以在协商中获得更多的信息，了解不同的偏好，经由充分讨论后形成公共理由(public reasons)共同决定共同利益。作为“公意”的共同利益不是预设的，先天存在的，也不是由“代表”或投票直接决定的，而是人们在理性的基础上通过公开对话协商逐渐建构起来的共识。另外，通过广泛的对话协商实现人民主权，是以尊重人们之间不可化约的个体利益和多样性身份为前提，内在蕴含了开放和包容。对话协商的过程是要避免人民意志的同质化和排他性，反对通过压制少数人意见来实现公意。通过平等的对话协商，可以使一些人改变或放弃原有的偏私意见，而采纳更公允的意见，从而就共同利益达成共识。民主协商的参与方式修正了单纯同意原则在政治实践中的不足，又能在同意原则的基础上实现公意，充分体现了人民在实现主权过程中的公共自主性和独立性。

最后，如果单纯按照同意原则，人民仅仅通过投票选举来实现人民主权，那么被选出的少数精英身上所具有的与政治相关的必要品质就显得尤为重要。一些单纯强调同意原则的“竞争性精英主义”和“技术专家政治观”就特别贬低人民政治参与的能力和水平，认为广大民众往往基于冲动、情绪或偏见来行事，从而突出强调“精英”“专家”在政治活动中的作用。(41)[美]赫尔德：《民主的模式》，第179页。另外，一些自由民主理论对大众广泛参与所具有的内在危险始终保持警惕，担心过多的政治参与可能会导致“多数人暴政”和极权。但是要实现“公意”必须要依赖于民众的广泛参与，那又如何避免民众在参与的过程中受情绪、偏私和非理性的影响，避免实现公意的过程中受私人意志左右呢？这就依赖于一种理想的积极公民身份，依赖于民众自身的理性主体自觉，依赖于民众具有基本的价值观念和基本的政治文明素养。经由同意实现公意的过程，同时就是通过教育培养公民德性的过程，最终将自私自利的个体培养为具有公共精神的公民。一方面，通过个体公民德性的培养，强化每个个体对共同善的归附感和认同感，使人们在政治参与的过程中能够基于无偏私的公正视角来思考问题，克服私利偏好所带来的集体行动的困境，做出符合公意的判断；另一方面，不断提高个体公民的理性慎思能力，使人们能够对政治问题作出独立的、深思熟虑的审慎判断，逻辑地形成自己观点，避免自私的偶然偏好，避免受煽动和误导，避免缺乏理性自觉下的依附和顺从。通过公民德性的培养最终是要形成一个推动实现公意的、具有进步意义的社会力量，使每个人在实现人民主权的过程中担负起应有的责任。

总而言之，如果在实现人民主权的过程中，人民不能享有“广泛有效的参与”或者缺乏基本政治参与的能力和素养，那么就有可能使人民的政治影响力被边缘化或者陷入盲目混乱的民粹乱局，所以，必须把同意原则和公意原则有机地结合起来，实现良性互动，人民在投票选举的基础上，通过集体参与、理性协商的方式达成共识，最终实现人民主权。

同意原则在政治实践中虽然体现为一种程序形式，未必保证结果符合公意，但不意味着我们要拒绝同意原则。公意原则虽然是一种理想的价值追求，很难最终实现，但并不意味着我们要放弃追求。经由同意走向公意最终要协调每个人的自由发展与所有人的共同利益，基本善与共同善，个体善与公共善的一致和谐，最终要实现保护个体权利与维护公共利益的统一，实现投票选举与广泛参与协商的统一。在实现人民主权的过程中，把同意原则和公意原则结合起来就是为所有人充分发展其本性和能力提供条件和环境，防止任意专断的强制权力，基于理性和文明的进步来实现人民真正当家做主。