基于公共物品理论金湖县小型农田水利设施供给研究

张金玉

(金湖县水务局，江苏金湖211600)

1 引言

农村是我国经济、社会发展较为落后的地区，农业是农村发展的支柱产业之一[1-3]。农田水利设施的修建对农业发展具有重要的作用，多年来，我国已经修建了大量的农田水利设置，改善了农民生产环境，促进了我国农业的发展[4-6]。但是，在多年的使用过程中，农田水利设施大多处于破损、无人维修的状态，严重制约了农业的发展，对当地的经济、社会带来不利影响[7-9]。结合金湖县小型农田水利设施现状，使用公共物品理论分析这一现象出现的原因，并提出相应的处理措施。

2 公共物品理论与水利设施关系分析

公共物品的主要特征是：非竞争性和非排他性，因此，农田水利设施属于典型的纯公共物品。小型水利设施的修建是保证区域内所有农民平等地享有使用权。在建设农田水利设施时需要区域内所有村民参与，每个村民平等享受水利设施建设带来的便利。小型农田水利设施是典型的地方性公共物品，受益者范围局限于农户、村庄，但仅在这部分范围内表现为非排他性，但对范围外的居民仍具有排他性，同时，受限于可供水量，当用水量小于最大可供水量时，增加用水户不会导致用水紧张；反之，当用水量大于最大可供水量时，增加用水户会造成用水紧张。

3 金湖县小型水利设施现状分析

多年来，由于投入少，水利设施老化失修严重，主要存在以下几点问题：①由于排涝问题未解决，多年来农民种田一直是望天收，县域内排涝泵站多始建于二十世纪七八十年代，单座泵站规模小、设计标准低，机泵老化严重，效益严重衰减，急需兴建多座排涝泵站。②项目片地处圩区，无法实现自流灌溉，农忙灌溉多数利用组级泵站或是流动机泵从中沟中提水灌溉，已有的组级站大多为简易泵站，运行多年老化失修，破损严重，需要拆建。③田间沟渠淤塞严重，田间工程配套率不足60%，完好率不足50%，加之推行稻虾混养，原有的灌排水系及田间配套工程需要调整、完善。

4 基于公共物品理论小型水利设施问题分析及解决措施研究

4.1 基于公共理论小型水利设施问题分析

4.1.1 利益主体问题分析

小型农田水利设施属于准公共物品，其提供者可以是当地政府，也可以是辐射范围内的居民，同时，也可以是第三方投资人。不同的投资方在建设小型水利设施时的关注点也不尽相同。政府投资关注重点在于整个社会福利最大化，用户投资关注重点在于自身利益的最大化，第三方投资人员关注重点在于投资回报率。从政府、农户、第三方投资者3个方面进行分析。

(1)政府方面。长期以来的“重工轻农”思想在一定程度上促进了我国工业的发展，但对农业发展也产生了不利的影响，在该思想的长期影响下，我国农村处于相对落后的水平，农业发展落后；农村小型水利设施投资回报率与公路、公服等设施建设相比较低，社会认可程度也低于其他公共物品。

(2)农户方面。金湖县农村外出务工人口较多，留在家乡的劳动力不愿意付出劳动修建水利设施导致工程建设开展难度较高，农村小型水利设施产权不明确，往往是大家共用，但污染管理；农田水利设施修建是一个惠及全体村民的工程，但农户在追求自身利益最大化的过程中忽略了这一选择，从而造成水利设施修建不足；农业发展受到自然因素影响较大，农业方面经济收入较低，导致农村人口逐渐转移到城市，农民依靠农业生产已难以满足自身生活需求，因此，淡化了农村小型水利设施建设的重要性。

(3)第三方投资者方面。根据调查，截至目前，金湖县小型水利设施建设工程中并没有第三方投资者参与。小型水利设施建设属于低收益投资，投资者投资回报率较低。

4.1.2 供给机制分析

供给机制的完善程度与公共物品的供给效率关系较为密切。供给机制主要包括：决策、融资、管理和监督4个方面。

(1)决策机制。在我国农村，村级公共物品供给主要实行“一事一议”的制度，但是根据调查结果，村民的参与度较低，由于外出务工人员较多，参会人员人数难以满足要求，同时，留守的多为老人和儿童，并不能通过议事来表现自己的切实需求。

(2)融资机制。目前，农村公共物品供给的融资机制不健全。取消农业税收后，中央政府原本的供给义务也一并转移给了县乡和村委，通过“一事一议”制度由村庄自筹资金。由于中央政府在这一方面并未对地方政府进行资金上的支持，导致了农村小型水利设施融资的窘迫现状。

(3)管理机制。根据调查，金湖县小型水利工程管理经费是15元/亩，分别由省、县、镇、村财政承担。但仍然存在田间工程管理不到位的现象，其主要原因：管护队伍结构老化、技术薄弱。①管护人员年龄普遍较大，文化程度较低，缺乏相关专业技术知识，尤其对一些新设备的操作，很难准确掌握使用；同时报酬较低，难以保持管护队伍稳定。②镇村管护经费筹集压力大。随着水利投入的不断加大，全县小型水利工程总量愈来愈多，要保证所有小型水利工程的正常运行，管护经费落实尤其是村级经费筹集将面临更大的困难。③监管范围广、监管技术落后。面对全县与日俱增的小型水利工程，加之工程零星分散，有限的人力财力物力很难对全县所有小型水利工程做到全时段全覆盖的监管；同时监管手段依然依赖于传统检查手段，这往往导致问题发现不及时，维护跟不上。

(4)监督机制。根据调查，金湖县农民对公共物品的融资多持不支持的态度，其主要原因是对政府的信任度较低。农民与其他产业的人民相比收入处于较为低下的水平，村级财政公开透明程度低，缺乏有效的监督机制。

4.2 解决措施

4.2.1 建立利益主体激励机制

首先应当强化政府职能，需要在中央政府的领导下，制约地方政府的非理性行为，树立正确的政绩观，应当把人民切实需要的公共物品建设放在首要位置。政府需要深入到农民当中去，深入了解农民的真正需求，加强与农民之间的沟通、联系；应当积极争取第三方投资者加入到这一事业中来，政府应当制定相关政策，改善与社会私人资本之间的关系。

其次应当明确小型水利设施的产权问题，根据前述研究可知，由于产权不明确造成了一系列复杂的问题。因此，可通过制定相关制度，明确设施产权所属，摆脱原有的“集体”产权，使产权明确化，使得小型水利设施修建后不出现无人管的现象。

4.2.2 完善供给机制

农村公共物品建设中“一事一议”制度反映了我国农村决策机制的不完善，其约束条件严格，议事成本较高，可实施性较低，在农村自治过程中，决策机制需要顺应时代进行改革，可从以下几个方面进行改善：①结合村庄实际情况、因地制宜；②增加透明度；③增强激励机制，对热心集体事业的村民给予一定奖励。

健全融资机制，我国农村金融基本处于空白期，筹融资机制不健全对农村小型水利设施的建设产生了严重的影响，可从以下几方面进行改善：①政府预备专门的水利设施建设资金；②农民自筹资金应当合理使用，公开透明；③可适当放开私人资本进入农村公共物品投资建设市场；④加强农村金融建设。

建立健全监督机制。农民对政府资金使用的不信任导致了资金筹备难度大等问题。可通过以下方面加以改善：①强化法律制度，在现有制度上，逐渐完善小型农田水利设施的相关法律法规；②政府应当加强监管，明确设施产权归属；③可成立村民监督协会，发展广大农民的力量。

5 结论

金湖县农村小型农田水利设施破损较为严重，通过公共物品理论分析，小型农田水利设施具备一定的排他性，且农业具有一定的弱质性导致利益主体投资积极性不高，且相应的供给配套制度不完善，导致小型水利设施建设和后期维护难度较高。政府和居民应当共同努力，通过建立相关制度，明确设施产权，加大财政投入，积极吸引社会私人资本，加强监督管理等措施，可改善金湖县农村小型农田水利设施现状。